Свобода розсуду держави у здійсненні соціальної та економічної політики: європейські практики (ч. 1)

Перед ЄСПЛ поставало питання можливості вибору між двома діаметрально різними підходами — з одного боку, заборона будь-якого перегляду в бік зменшення соціальних виплат, ліквідації пільг та гарантій, а з іншого — дозвіл на повну дискрецію законодавця у проведенні політики у сфері соціального захисту. Саме комбінаторика ключових засад — демократичної, правової та соціальної держави — при вирішенні соціальних питань здатна відповідати принципам правової визначеності (певності), юридичної безпеки та правової стабільності.

Рішення у справі Шиліна проти України (SHYLINA v. UKRAINE), заява № 2412/19, від 15 лютого 2024 р. (остаточне від 15 травня 2024 р.). Ця справа стосується скарг заявниці, які розглянуті відповідно до статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції, взятої окремо та в поєднанні зі статтею 14 Конвенції, на те, що призупинення виплат їй (заявниці) на підставі підзаконного нормативно-правового акта (постанова КМУ), в якому зазначалося, що з 1 липня 2016 року соціальні виплати внутрішньо переміщеним особам («ВПО») можуть бути виплачені лише на рахунки, відкриті у визначеному державному банку, є дискримінаційним та втручається в її право на мирне володіння своїм майном.

Аналіз суду Суд перш за все зазначає, що сторони не заперечують, що призупинення соціальних виплат (допомоги) заявниці становило втручання в її право на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Протоколу № 1 до Конвенції На думку Суду, скарги заявниці слід розглядати з точки зору другого абзацу статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції щодо контролю за використанням власності (див Croitoru v. Romania (déc), № 3205/03, 14 вересня 2010 р) (п. 32 рішення).

(а) Загальні принципи Згідно з  усталеною практикою Суду, щоб відповідати ст 1 Першого протоколу до Конвенції, оскаржуваний захід має відповідати трьом умовам: бути законним, переслідувати легітимну мету та забезпечувати справедливий баланс між загальним інтересом суспільства та основоположними правами особи (див «Beyeler v. Italy» [GC], № 33202/96, §§ 108-14, ECHR 2000-I) (п. 33 рішення).

Наявність правової основи у національному законодавстві сама по собі не є достатнім для задоволення принципу законності, який, крім того, передбачає, що застосовні положення національного законодавства є достатньо доступними, точними та передбачуваними у їх застосуванні (див, серед іншого, Centro Europa 7 S.r.l. and Di Stefano v. Italy [GC], №  38433/09, § 187, ЄСПЛ 2012, і Vistiņš and Perepjolkins v. Latvia [GC], № 71243/01, § 96, 25 жовтня 2012 р). Відсутність достатньо чіткого та  передбачуваного законодавчого положення може бути виправлено національними судами шляхом надання чіткого та точного тлумачення цього положення (див Vijatović v. Croatia, № 50200/13, § 54, 16 лютого 2016 р). Якщо тлумачення не є довільним або  явно необґрунтованим, роль Суду обмежується встановленням того, чи  наслідки такого тлумачення сумісні з Конвенцією (див . Radomilja and Others v. Croatia [GC], №  37685/10 і  22768/12, § 149, 20 березня 2018 р з подальшими посиланнями) (п. 34 рішення).

Крім  того, Суд зазначає, що  будь-яке втручання державного органу в мирне володіння майном може бути виправданим, лише якщо воно служить законним суспільним (або загальним) інтересам. Завдяки безпосередній обізнаності зі своїм суспільством та його потребами національні органи влади, в  принципі, мають кращі позиції, ніж міжнародний суддя, щоб вирішувати, що є «суспільним інтересом». Відповідно до системи захисту, встановленої Конвенцією, саме національні органи влади повинні зробити початкову оцінку щодо існування проблеми, що викликає стурбованість суспільства, що вимагає вжиття заходів, які перешкоджають мирному володінню майном. Суд вважає природним, що свобода розсуду, надана законодавчому органу у здійсненні соціальної та економічної політики, повинна бути широкою і поважатиме рішення законодавчого органу щодо того, що є «суспільним інтересом», за винятком випадків, коли таке рішення є «явно необґрунтованим» («manifestly without reasonable foundation») (див mutatis mutandis, Wieczorek v. Poland, № 18176/05, § 59, 8 грудня 2009 р, та Gogitidze and Others v. Georgia, №  36862/05, § 96, 12 травня 2015 р) (п. 35 рішення).

Суду залишилося визначити, чи  існувало розумне співвідношення пропорційності між засобами, використаними владою для  досягнення заявленої законної мети, та захистом права заявника на мирне володіння своїм майном. Необхідного балансу не  буде досягнуто, якщо зацікавленій особі доводиться нести індивідуальний і надмірний тягар (див Perdigão v. Portugal [GC], № 24768/06, § 67, 16 листопада 2010 р, та Béláné Nagy v. Hungary [GC], № 53080/13, § 115, 13 грудня 2016 р). Досліджуючи пропорційність втручання, Суд також приділяв особливу увагу таким факторам, як ступінь втрати виплат, чи був елемент вибору та ступінь втрати засобів до існування (див Fábián v. Hungary [GC], № 78117/13, § 73, 5 вересня 2017 р) (п. 36 рішення).

(б) Застосування вищезазначених принципів до цієї справи

(і) Чи було втручання законним

Суд зазначає, що вимога щодо наявності у ВПО рахунку в Ощадбанку для отримання соціальних виплат була прямо передбачена положеннями відповідних постанов Кабінету Міністрів (див пункти 20 і 21 вище). Спірний підзаконний акт видається достатньо чітким, доступним та передбачуваним у застосуванні Щодо твердження заявниці про те, що оскаржуваний підзаконний нормативно-правовий акт не передбачав припинення виплати допомоги у разі невідкриття рахунку в Ощадбанку, Суд зазначає, що, як випливає з матеріалів справи, соціальні виплати їй не було припинено, а лише призупинено до виконання законодавчої вимоги (п. 37 рішення).

Суд також зазначає, що  навіть припускаючи відсутність визначеності в оскаржуваних законодавчих положеннях, національні суди у своїх рішеннях аргументували це тим, що спеціальне законодавство (зокрема, постанова № 637) чітко передбачало виплату соціальних виплат ВПО лише на  рахунки, відкриті в Ощадбанку, тому призупинення виплати допомоги сім’ї заявника було визнано законним (див пункти 11, 13 та 15 вище). Суд не вважає таке тлумачення довільним або явно необґрунтованим (п. 38 рішення).

З огляду на наведені вище міркування, Суд доходить висновку, що втручання у права власності заявника ґрунтувалося на законі (п. 39 рішення).

(іі) Чи переслідувало втручання законну мету

Беручи до уваги широку свободу розсуду держави у здійсненні соціальної та економічної політики (див пункт 35 вище), Суд не знаходить підстав сумніватися в тому, що законодавча вимога щодо наявності у ВПО рахунків в Ощадбанку для отримання соціальних виплат служила «суспільному інтересу». Зокрема, Суд готовий погодитися з Урядом, що положення відповідних постанов Кабінету Міністрів, які обмежують право ВПО обирати банк, через який вони отримуватимуть соціальні виплати, були спрямовані на забезпечення належної виплати цих виплат ВПО, одночасно забезпечуючи державний нагляд за такими платежами через призначений державний банк. Таким чином, Суд не може прийняти твердження заявника про те, що проголошені цілі не були законними або що вони ґрунтувалися на припущеннях про зловживання без доказового обґрунтування (п. 40 рішення).

Викладених вище міркувань достатньо, щоб дозволити Суду дійти висновку, що  втручання у  права власності заявника переслідувало законну мету (п. 41 рішення).

(iii) Чи було втручання пропорційним переслідуваній законній меті

Перш за все, Суд погоджується із заявником у тому, що, в принципі, ймовірно, існували інші заходи, які могли бути запроваджені для забезпечення державного нагляду за соціальними виплатами ВПО, як-от дозвіл їм отримувати соціальні виплати через інші банки, ніж Ощадбанк (у тому числі державні) або через відповідні державні установи. Однак оскільки наявність альтернативних рішень є важливим фактором при визначенні того, чи можна вважати обрані засоби розумними та придатними для досягнення переслідуваної законної мети, це саме по собі не робить втручання в право невиправданим (див mutatis mutandis, Borzhonov v. Russia, № 18274/04, § 61, 22 січня 2009 р). Ось чому Суд продовжить розгляд втручання у  майнові права заявниці у світлі інших критеріїв пропорційності, наприклад чи повинна вона нести надмірний тягар (п. 42 рішення).

Суд зазначає, що заявниця отримувала спеціальну допомогу для своєї сім’ї, щоб допомогти покрити витрати на проживання як ВПО, яка була спрямована на підтримку їхньої адаптації під час періоду переселення. Відмова заявниці відкрити рахунок у визначеному державному банку для отримання допомоги призвела до призупинення відповідних щомісячних виплат (до виконання законодавчої вимоги) і не означала втрати права на ці допомоги. Зрештою, заявниця втратила право на допомогу, оскільки вона стала безробітною; виплати за період відсторонення вона не отримала, оскільки не відкрила рахунок в Ощадбанку. Тим не менш, її чоловік зміг отримати наступні виплати допомоги, виконавши вимоги оскаржуваного підзаконного нормативно-правового акта (див пункт 16 вище) (п. 43 рішення).

Суд також зазначає, що  заявниця не  стверджувала, що  існували будь-які об’єктивні труднощі, які перешкоджали їй відкрити рахунок у  визначеному державному банку, як того вимагає відповідний підзаконний нормативно-правовий акт. Натомість, щоб пояснити свою відмову відкрити там рахунок, вона посилалася переважно на нібито низьку якість послуг, які надає Ощадбанк. Такі причини, навіть якщо вони були обґрунтованими, не є достатніми, щоб вважатися надмірним тягарем для заявника (див і порівняйте Croitoru (цит вище), де законодавчі положення, які зобов’язують заявника у цій справі, громадянина Румунії, який живе за кордоном, який втратив усі контакти зі своєю рідною країною, призначити довірену особу для збору належних йому пенсійних виплат — що він міг би зробити без необхідності їздити до Румунії — не було визнано явно надмірним для заявника) (п. 44 рішення).

Нарешті, Суд має достатні підстави вважати, що не існувало ризику того, що заявниця та її сім’я втратять засоби до  існування, оскільки, об’єктивно кажучи, вони могли будь-коли припинити призупинення виплат допомоги, відкривши рахунок у  визначеному державному банку (п. 45 рішення). У світлі вищевикладеного Суд приходить до висновку, що зобов’язання заявниці відкрити рахунок в  Ощадбанку для  отримання соціальних виплат не  можна вважати таким, що поклало на неї індивідуальний та надмірний тягар (порівняйте Dukmedjian v. France, № 60495/00, §§ 55-59, 31 січня 2006 р) (п. 46 рішення).

(iv) Висновок

Беручи до уваги наведені вище міркування та широку свободу розсуду, якою користується держава при здійсненні соціальної та  економічної політики, Суд вважає, що втручання у право заявниці на мирне володіння своїм майном було законним, переслідувало законну мету і не було непропорційним (п. 47 рішення).

Отже, порушення статті  1 Першого протоколу до Конвенції не було (п. 48 рішення).

З цих підстав Суд одноголосно:

1. Оголошує скарги за  статтею  1 Протоколу №  1 до  Конвенції прийнятними, а  решту заяви неприйнятною;
2. Постановляє, що порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції не було.

Як висновок, призупинення виплати щомісячної грошової допомоги внутрішньо переміщеній особі через невиконання вимог законодавства (підзаконного нормативно-правового акта) щодо відкриття рахунку в державному банку (Ощадбанк), не призводить до фактичного порушення права власності згідно з вищевказаним рішенням ЄСПЛ.

Рішення у справі Білер проти Швейцарії (BEELER v. SWITZERLAND), заява № 78630/12, від 11 жовтня 2022 р. Ця справа стосується скарги заявника, яка розглянута відповідно до  статті  14 Конвенції у  поєднанні зі статтею  8 Конвенції, зокрема, щодо дискримінаційного ставлення до вдівця, який повністю піклується про дітей, шляхом припинення виплати пенсії у зв’язку з втратою годувальника, коли молодша дитина досягла повноліття, в той час як вдови продовжували її отримувати.

С. Оцінка суду

2. Розвиток та  сучасний стан судової практики щодо соціальних виплат

Суд зауважує, що Конвенція, прийнята в 1950 році, відображала ідею розмежування громадянських та  політичних прав, з  одного боку, та  економічних, соціальних і культурних прав, з іншого. Перелік прав, гарантованих Конвенцією та Протоколом № 1, прийнятим у 1952 році, чітко базувався на громадянських і політичних правах, до яких Європейська соціальна хартія 1961 року додала економічні та соціальні права. Крім того, підготовчі матеріали Соціальної хартії вказують на те, що цей інструмент мав на меті створити «доповнення» («pendant») до Конвенції в соціальній сфері (п. 50 рішення).

Тим не  менше, як зазначив сам Суд, «хоча Конвенція встановлює те, що по суті є громадянськими та політичними правами, багато з них мають наслідки соціального чи економічного характеру»; крім того, тлумачення Конвенції може поширюватися на сферу соціальних та економічних прав, оскільки «немає чіткого поділу, який відокремлює цю сферу від сфери, на яку поширюється Конвенція» (див Airey v. Ireland, 9 жовтня 1979 р, § 26, Серія A, № 32, і Stec and Others (dec), згадане вище, § 52) (п. 51 рішення).

Згодом Суд розвинув цей підхід щодо статті 1 Першого протоколу, зокрема у сфері соціального забезпечення, встановивши, що його підхід має відображати реальний спосіб, у який наразі організований захист соціального забезпечення в  державах-членах Ради Європи, що випливає, зокрема, з положень Соціальної хартії (див згадане вище рішення у справі Stec та інші (déc), §§ 50 і 52) (п. 52 рішення).

У зв’язку з цим слід одразу зазначити, що Швейцарія не ратифікувала ані Соціальну хартію, ані, насамперед, Протокол № 1, і причини цього конкретного політичного вибору були пояснені Урядом (див пункт 38 вище). Таким чином, на Протокол № 1 не можна посилатися проти Швейцарії (див, mutatis mutandis, Demir and Baykara v. Turkey [GC], № 34503/97, §§ 57, 60 і 149, ЄСПЛ 2008) (п. 53 рішення).

У контексті цієї справи слід підкреслити, що у переважній більшості справ, у яких Суд виносив рішення щодо передбачуваної дискримінації у сфері права на соціальні виплати, він ґрунтував свій аналіз на статті 1 Першого протоколу, а не на статті 8 Конвенції Перш за все, Суд постановив, що сплата внесків до Пенсійного фонду або  системи соціального забезпечення може, за певних обставин, призвести до виникнення права власності для цілей статті 1 Протоколу № 1 (див Bellet, Huertas and Vialatte v. France (dec.), № 40832/98 and 2 others, 27 квітня 1999 р; Skorkiewicz v. Poland (dec.) № 39860/98, 1 червня 1999 р; Gaygusuz v. Austria, 16 вересня 1996 р §§ 39 and 41, Reports 1996IV; and Kjartan Ásmundsson v. Iceland, no 60669/00, § 39, ECHR 2004IX) (п. 54 рішення).

Згодом у своєму рішенні у справі Stec and Others, Суд постановив, що  для цілей застосування статті  1 Протоколу №  1 більше не  існує жодних підстав для проведення різниці між виплатами, що базуються на внесках, та виплатами, що не базуються на внесках (див згадане вище рішення у справі «Stec and Others» (déc), §§ 52-53 ). Суд також підкреслив, що принципи, які загалом застосовуються у справах за статтею 1 Протоколу № 1, однаково стосуються і соціальних виплат. Таким чином, не може бути жодних сумнівів у тому, що ця стаття не обмежує свободу Договірної держави вирішувати, чи  запроваджувати будь-яку форму системи соціального забезпечення, а також обирати тип або розмір виплат, що надаються в рамках будь-якої такої системи Однак якщо Договірна держава має чинне законодавство, що  передбачає виплату соціальної допомоги або пенсії на підставі права, це законодавство має розглядатися як таке, що створює майновий інтерес, що підпадає під сферу дії статті 1 Протоколу № 1 для осіб, які відповідають його вимогам (там само, § 54), і воно має відповідати статті 14 Конвенції (див. Stec and Others v. the United Kingdom [GC], № 65731/01 і 65900/01, § 53, ЄСПЛ 2006 р — VI) (п. 55 рішення).

Багато справ, розглянутих на сьогоднішній день Судом (зокрема, Willis, cited above; Muñoz Díaz v. Spain, no 49151/07, ECHR 2009; Moskal v. Poland, no 10373/05, 15  вересня  2009  р; Si Amer v. France, no 29137/06, 29 жовтня 2009 р; Santos Hansen v. Denmark (dec.), no 17949/07, 9 березня 2010 р; Hasani v. Croatia (dec.), no 20844/09, 30 вересня 2010 р; Šulcs and Others v. Latvia (dec.), no 42923/10, 6 грудня 2011 р; Guberina v. Croatia, no 23682/13, 22 березня 2016 р; and Bélané Nagy v. Hungary [GC], no 53080/13, 13 грудня 2016 р) показують, що у сфері соціальних виплат Суд регулярно проводить аналіз насамперед відповідно до статті 1 Першого протоколу або відповідно до статті 14 у поєднанні зі статтею 1 Першого протоколу, де заявник скаржиться на  те, що  його або  її позбавили пільги на  дискримінаційних підставах. Зокрема, у  справі Moskal and Bélané Nagy (обидва згадані вище) Суд вирішив розглядати скарги щодо соціальних виплат за статтею 1 Першого протоколу, а згодом не вважав за необхідне продовжувати розгляд за статтею 8 Конвенції (п. 56 рішення).

На  підставі всіх вищезазначених міркувань Суд зауважує, що  його прецедентна практика набула достатньої зрілості та стабільності (sufficient maturity and stability), щоб дати чітке визначення порогового рівня, необхідного для застосовності статті 1 Першого протоколу, в тому числі у сфері соціальних виплат. У зв’язку з цим слід ще раз підкреслити, що ця стаття не створює права на придбання майна чи отримання пенсії в певному розмірі. ЇЇ захист поширюється лише на фактичне володіння, й за певних обставин на «законне очікування» отримання активу; для визнання володіння, що  полягає в  законних очікуваннях, заявник повинен мати право, яке можна захистити і  яке не  може не  відповідати достатньо встановленому, матеріальному майновому інтересу відповідно до національного законодавства (див згадане вище рішення у справі Bélané Nagy), §§ 74- 79 ) (п. 57 рішення).

Таким чином, якщо заявник не відповідає або перестає відповідати юридичним умовам, установленим національним законодавством для отримання будь-якої конкретної форми допомоги чи  пенсії, втручання в права, передбачені статтею 1 Протоколу № 1, відсутнє, якщо ці умови змінилися до того, як заявник набув право на  відповідну допомогу або пенсію. Якщо призупинення або зменшення пенсії було зумовлено не змінами у власних обставинах заявника, а змінами в законодавстві або його застосуванні, це може призвести до  втручання у  права, передбачені статтею 1 Протоколу № 1. Відповідно якщо національні юридичні умови для  отримання права на  будь-яку конкретну форму допомоги або пенсії змінилися і, як наслідок, відповідна особа більше не відповідає їх вимогам у повному обсязі, ретельний розгляд індивідуальних обставин справи — зокрема, характеру зміни умов — може бути виправданим з метою перевірки наявності достатньо встановленого, матеріального майнового інтересу відповідно до національного законодавства (там само, §§ 86-89) (п. 58 рішення).

Ситуація є менш зрозумілою щодо меж застосування статті 8 Конвенції в цій сфері. Хоча немає сумніву в тому, що поняття «сімейне життя» у значенні статті 8 також охоплює, окрім соціальних, моральних і культурних відносин, певні матеріальні інтереси, які мають необхідні матеріальні наслідки, таке тлумачення було прийнято переважно у  випадках щодо невизнання в судовому порядку батьківських прав на дитину та наслідків такого невиконання для передачі майна між приватними особами (див, серед інших джерел, Marckx v. Belgium, 13 червня 1979 р, Series A no 31; Camp and Bourimi v. the Netherlands, no 28369/95, ECHR 2000-X; Pla and Puncernau v. Andorra, no 69498/01, ECHR 2004-VIII; Merger and Cros, cited above; Schaefer v. Germany (dec.), no 14379/03, 4 вересня 2007 р; and Brauer v. Germany, no 3545/04, 28 травня 2009 р) (п. 59 рішення).

Було менше випадків, коли скарги на соціальні виплати, тобто виплати з державних фондів, у тому числі фондів соціального страхування, розглядалися Судом лише за статтею 8 (див, наприклад, рішення у справах La Parola and Others v Italy (dec), №  39712/98, 30  листопада 2000 р; McDonald v the United Kingdom, № 4241/12, 20 травня 2014 р; та Belli and Arquier-Martinez, згадані вище). Суд не робить висновку з цих справ, що статтю 8, розглянуту окремо, можна тлумачити як таку, що накладає на державу будь-які позитивні зобов'язання у сфері соціального забезпечення (п 60 рішення).

Однак певні вказівки щодо визначення факторів, які можуть підвести факти справи такого роду під дію статті 8, можна отримати з більш численних справ, в яких Суд розглядав скарги щодо соціальних виплат за статтею 14 Конвенції у поєднанні зі статтею 8. Хоча стаття 8 не гарантує право на соціальну допомогу, якщо держава вирішує вийти за межі своїх зобов'язань за статтею 8 і створити таке право — можливість, відкрита для неї статтею 53 Конвенції, — вона не може, застосовуючи це право, вживати дискримінаційних заходів у значенні статті 14 (див, mutatis mutandis, Stec and Others, § 53; (judgment), § 53; Konstantin Markin, § 130; and Aldeguer Tomás, § 76, усі згадані вище)(п 61 рішення).

Отже, сфера застосування статті 14 у поєднанні зі статтею 8 може бути ширшою, ніж сфера застосування статті 8 окремо. Визнаючи, що скарги на соціальні виплати підпадають під сферу дії статті 8, що призводить до застосування статті 14, Суд з часом взяв до уваги низку різних чинників (п 62 рішення).

З цих підстав Суд:

1. Відхиляє дванадцятьма голосами проти п’яти попереднє заперечення Уряду про те, що скарга заявника не підпадає під сферу дії статті 8 Конвенції;
2. Постановляє дванадцятьма голосами проти п’яти, що мало місце порушення статті 14 Конвенції у поєднанні зі статтею 8;
3. Постановляє дванадцятьма голосами проти п’яти, що:

(а) держава-відповідач має сплатити заявнику протягом трьох місяців такі суми, які мають бути конвертовані у валюту держави-відповідача за курсом на дату платежу:

(і) 5000 євро (п’ять тисяч євро) плюс будь-які податки, які можуть бути стягнені, відшкодування моральної шкоди;

(іі) 16500 євро (шістнадцять тисяч п’ятсот євро), плюс будь-які податки, які можуть бути стягнені із заявника, як відшкодування судових витрат;

(б) зі спливом вищезазначених трьох місяців і до остаточного розрахунку на вищезазначені суми нараховуватиметься простий відсоток у розмірі граничної позичкової ставки Європейського центрального банку протягом періоду несплати плюс три відсоткові пункти;

4. Відхиляє одноголосно решту вимог заявника щодо справедливої сатисфакції.

Аналітичний огляд окремих рішень ЄСПЛ має науково-практичний та консультативний характер. Для повного розуміння суті висловленої в судових рішеннях юридичних позицій необхідно ознайомитися з їх повними текстами, що розміщені на вебресурсах ЄСПЛ.

ВІСНИК НААУ № 11 (106)

Автор публікації: Віталій Ковтун

Віталій Ковтун

доцент кафедри конституційного права України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, доцент, к. ю. н.

Автор публікації: Марина Ковтун

Марина Ковтун

шеф-редактор Вісника НААУ, адвокат, доцент кафедри адміністративного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, доцент, к. ю. н.

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.