У НААУ застерігають від непропорційного нагляду за самоврядуванням

Попри досить гарні та дієві новели, які пропонуються у новому законопроекті з питань забезпечення законності у місцевому самоврядуванні, низка його положень містить колізії та не повністю відповідає сучасним вимогам до застосування Європейської хартії місцевого самоврядування.

Про це зауважив Комітет Національної асоціації адвокатів України з питань правового регулювання органів місцевого самоврядування за підсумками аналізу проекту Закону №13150 від 03.04.2025 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» (далі – проект Закону). Проект нещодавно був ухвалений Верховною Радою за основу.

Жодне положення Хартії не зобов’язує центральні органи влади встановлювати механізм адміністративного нагляду (зокрема і за законністю рішень органів місцевого самоврядування), однак за висновками Ради Європи, Україна – це єдина європейська країна, яка не врегулювала систему нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування на законодавчому рівні. Спроби впорядкувати це питання здійснюються в Україні з 2018 року та є предметом широких дискусій різних національних зацікавлених сторін та експертного середовища.

Серед позитивних підходів, які запропоновано використати у проекті Закону, слід відзначити:

1. підсилення консультативної ролі державних органів із забезпечення законності, які будуть направлені на превентивну допомогу ОМС під час підготовки та прийняття ними відповідних актів (передбачається обов’язок держави щодо регулярного інформування ОМС про зміни у законодавстві, що стосуються місцевого самоврядування, про практику забезпечення законності актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, та проведення попередніх консультацій щодо проектів актів за індивідуальним запитом);
2. закріплення принципу апостеріорного нагляду (моніторинг та вжиття заходів реагування щодо визначених законом актів ОМС після їх прийняття – що є найм’якішою та найбільш домірною формою адміністративного нагляду у розумінні Хартії);
3. право на оскарження актів ОМС, у яких виявлено ознаки порушення, виключно у судовому порядку, після обов’язкового застосування органом із забезпечення законності заходів досудового реагування (відповідає кращим європейським практикам та свідчить про досить збалансований підхід держави);
4. закріплення права на вжиття заходів реагування на виявлені порушення лише головою відповідної місцевої державної адміністрації або його заступником, який тимчасово здійснює повноваження голови такої місцевої державної адміністрації (перешкоджатиме необґрунтованим втручанням у діяльність місцевих самоврядувань з боку представників органів із забезпечення законності регіонального рівня);
5. створення дворівневої системи органів із забезпечення законності – із регіональним та національним статусом (також говорить про домірний та збалансований підхід до організації забезпечення законності).

До головних недоліків проекту Закону слід віднести:

1. колізію через застосування понять «нагляд» та «контроль» до заходів, які передбачається вживати щодо актів ОМС та їх посадових осіб, що мають охоплюватись предметом забезпечення законності;
2. залишення без змін чинної редакції ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», якою вже передбачено систему контролю за виконанням ОМС базового рівня делегованих повноважень;
3. збереження за місцевими державними адміністраціями, повноваження яких щодо контролю за ОМС значно розширяться, галузевих повноважень;
4. наділення додатковими контрольно-наглядовими функціями голів відповідних місцевих державних адміністрацій, які належать до політичних посад (не мають статусу державних службовців та, відповідно, не підпадають під дію вимог щодо політичної нейтральності та неупередженості).

Новелою, яка може як принести багато користі місцевому самоврядуванню, так і зашкодити його автономії, є пропозиція проекту Закону створити Єдиний реєстр актів місцевого самоврядування як державну інформаційно-комунікаційну систему, призначену для збирання, накопичення, обробки та зберігання актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Попри загальну потенційну користь від подібного цифрового ресурсу, мета його створення (забезпечення здійснення нагляду за законністю) не корелюється із обсягом інформації, який він має містити (усі акти ОМС та їхніх посадових осіб, а не лише акти, що будуть охоплюватись предметом забезпечення законності).

У НААУ зауважили, що наявність Реєстру актів істотною мірою сприятиме прозорості діяльності місцевого самоврядування, формуванню єдиної правозастосовної практики в усіх сферах місцевого самоврядування та уніфікації підходів до адміністративної процедури. Такий підхід не є унікальним для України і відображує загальносвітову тенденцію до цифровізації та захисту на національному рівні усіх сервісів, пов’язаних із наданням публічних послуг чи іншою діяльністю органів влади.

Однак запропонований проектом Закону підхід, суперечить сучасному офіційному тлумаченню п. 3 ст. 8 Хартії, згідно з яким контрольний (наглядовий) орган при здійсненні своїх прерогатив щодо забезпечення законності в органах місцевого самоврядування зобов’язаний використовувати метод, який найменше впливає на місцеву автономію і водночас дозволяє досягти бажаного результату. Створення такого об’ємного за своїм змістом цифрового сервісу, як Єдиний державний реєстр актів місцевого самоврядування, виключно з метою забезпечення нагляду діяльністю органів місцевого самоврядування не можна розцінювати як пропорційний захід з боку держави. При цьому заявлена мета створення реєстру (нагляд за діяльністю) не відповідає обсягу зобов’язань, що пропонується покласти на місцеве самоврядування у частині внесення відомостей та оброблення даних.

Повністю зауваження і пропозиції НААУ до проекту Закону №13150 можна переглянути за посиланням.

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.