Правові основи екологічної безпеки: термінологічні неузгодженості

Понятійний апарат визначення екологічної безпеки згідно із Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» відповідає суті директив ЄС щодо попередження погіршення стану довкілля як головної умови охорони довкілля, а також формує основу для відповідальності за порушення щодо довкілля, оскільки визначає критерії настання такої. Проте системний аналіз законодавства показує, що низька залученість юристів до підзаконної нормотворчої діяльності допустила певну фрагментацію норм і їхню декларативність. Тому слід докладати зусиль для формування належної практики застосування положень про екологічну безпеку з метою реального гарантування права на безпечне для життя та здоров’я довкілля, особливо у контексті повоєнної відбудови.

Мета статті: проаналізувати поняття екологічної безпеки на наявність узгодженого понятійного апарату у системі природоохоронного законодавства. Переконатися, що наявні системні норми дозволяють однозначно та ефективно вживати заходів для досягнення екологічної безпеки. Виокремлення попередження як окремого критерію визначення екологічної безпеки, що є визначальним для усвідомлення таких процедур, як стратегічна екологічна оцінка та оцінки впливу на довкілля. Також це допомагає краще зрозуміти наявність обмежень, обтяжень, існування стандартів, нормативів тощо.

Стан безпеки – це гарантія базових прав людини, можливість планування розвитку суспільства надалі. Екологічна безпека гарантується на рівні Конституції України. Поняття екологічної безпеки у законодавстві України розміщено у статті 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»: «Екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей» (Таблиця 1). У Таблиці 1 проаналізовано два критерії, які дозволяють оцінювати усю сукупність вчинених управлінських рішень, чи сприяють вони досягненню екологічної безпеки – попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей. Змістовний аналіз дозволяє виокремити «попередження» як самостійну визначальну ознаку екологічної безпеки. Тобто акцент усіх управлінських рішень у сфері екологічної безпеки повинен бути сфокусованим на попередженні.

Необхідно розуміти, на які нормативні акти опиратися для правильного розуміння таких понять, як «попередження», «погіршення», «екологічна», «обстановка», «виникнення», «небезпека», «здоров’я людей».

Попередження

Тлумачні словники дають такі визначення «попередження» – наперед зроблене повідомлення про що-небудь, застереження проти чого-небудь, вказівка зробити що-небудь, надання ресурсу для виконання поставлених завдань, запобігання вияву чого-небудь небажаного.

Аналіз преамбули Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» дозволяє зробити висновок, що охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини – невід'ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України. Збереження безпечного для існування живої і неживої природи навколишнього середовища, захисту життя і здоров'я населення від негативного впливу, зумовленого забрудненням навколишнього природного середовища, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорона, раціональне використання і відтворення природних ресурсів є основою для гарантування екологічної безпеки. Вартує уваги визначення попередження — alert — із системи безпеки повітряного руху – вказівка на існуючу чи потенційну небезпечну ситуацію, яка потребує індивідуальної уваги та дій.

Отже, з огляду на наведене вище можна припустити, що «попередження» це наявність зобов’язань щодо вжиття дієвих заходів із охорони, збереження довкілля. Адже у статті 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» вказується, що відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища несуть особи, винні у невжитті заходів щодо попередження та ліквідації екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище.

Екологічна обстановка

Визначення «екологічної обстановки» у законодавстві України немає. Проте є визначення 11 інших видів обстановок, деякі з них описують стан довкілля – тобто його якість і впливи. У тому числі негативні для здоров’я людей під час виконання певних видів діяльності. Визначення отримано із сайту «Законодавство України» та розміщено у Таблиці 2.

Тлумачний словник визначає обстановку як сукупність умов, у яких що-небудь відбувається. З огляду на це визначення обстановки у контексті екологічної доцільно звертатися до визначення інформації про стан довкілля (екологічна інформація). Інформація про стан довкілля (екологічна інформація) — відомості та/або дані про: стан складових довкілля та його компоненти, включаючи генетично модифіковані організми, та взаємодію між цими складовими; фактори, що впливають або можуть впливати на складові довкілля (речовини, енергія, шум і випромінювання, а також діяльність або заходи, включаючи адміністративні, угоди в галузі навколишнього природного середовища, політику, законодавство, плани і програми); стан здоров'я та безпеки людей, умови життя людей, стан об'єктів культури і споруд тією мірою, якою на них впливає або може вплинути стан складових довкілля; інші відомості та/або дані. Тому нездійснення державними органами разом з відповідними науковими установами забезпечення організації короткострокового і довгострокового прогнозування змін навколишнього природного середовища, які повинні враховуватися при розробленні і виконанні програм та заходів щодо економічного та соціального розвитку України, у тому числі щодо охорони навколишнього природного середовища, використання і відтворення природних ресурсів є НЕзабезпеченням екологічної безпеки.

Для забезпечення екологічної безпеки здійснюється екологічне нормування, яке проводиться з метою встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів. Екологічні нормативи встановлюють гранично допустимі викиди та скиди у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні допустимого шкідливого впливу на нього фізичних і біологічних факторів.

Станом на зараз в Україні немає розроблених стандартів якості довкілля, як, наприклад, у ЄС. "Стандарт якості довкілля" означає концентрацію окремого забруднювача або групи забруднювачів у воді, осадах чи біоті, що мають бути неперевищеними з метою охорони здоров'я людей і довкілля. "Стандарт якості довкілля" означає комплекс вимог, що повинні бути виконані у певний час певним середовищем або його окремою частиною, як встановлено у законодавстві Союзу. Стандарти якості довкілля визначають концентрацію окремого забрудника або групи забрудників у водах, осаді або біоті, яка не повинна бути перевищена з метою захисту здоров’я людини та довкілля.

Важливо розуміти, що екологічна безпеки має гарантуватися певними суб’єктами публічної влади. Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено серед основних принципів охорони навколишнього природного середовища пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов'язковість додержання екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності. Зокрема, на управлінському рівні мають прийматися екологічні програми.

Україна має дбати, щоб розвивалася наука та були наукові основи забезпечення екологічної безпеки. Із цієї метою працює Національна академія наук України у взаємодії з Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України.

Серед основних обов’язків громадян є дотримання екологічної безпеки та всіх лімітів і нормативів. Проте замовником проектів рішень з питань, що справляють чи можуть справити негативний вплив на стан довкілля (далі — замовник проекту рішення), є будь-який суб'єкт, що звертається з клопотанням щодо запровадження господарської діяльності до особи, яка приймає рішення. Тобто це і орган державної влади, до компетенції якого входить прийняття таких рішень, і підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, на які законодавством України покладено виконання інформаційних чи інших обслуговуючих функцій у сфері охорони довкілля.

Таким чином, схематично можна зобразити стан екологічної безпеки – коли є дотримана певна базова екологічна обстановка та також відсутні ризики для здоров’я людей у таблиці 3.

Прикладом погіршення екологічної обстановки може бути стан промислового майданчика Смолінської шахти, для якої чинні значення потужності еквівалентної дози становлять 0,35 – 1,75 мкЗв (Мілізіверт (мЗв) - похідна від одиниці вимірювання еквівалентної та ефективної доз опромінення - зіверт (Зв) (у системі СІ). Позасистемна одиниця - бер (1 мЗв дорівнює 0,1 бера) за годину, порівняно з природним фоном для цієї місцевості 0,11 – 0,17 мкЗв за годину.

На промисловому майданчику Смолінської шахти, на якому розміщені стовбури “Головний” і “Допоміжний”, радіометрична збагачувальна фабрика, склад товарної руди і відвали порожніх і забалансових руд, штабель купчастого вилуговування, тимчасові спорудження колишньої розвідницької шахти та стовбур шахти “Вентиляційна”, рівень потужності еквівалентної дози гамма-випромінювання визначається в діапазоні 0,8 – 5,75 мкЗв за годину. При цьому коливання природного радіаційного фону Кіровоградської області становить 0,11 – 0,17 мкЗв за годину, у межах санітарно-захисної зони шахти зазначений показник змінюється в діапазоні 0,1 – 0,3 мкЗв за годину. Законом України «Про захист людини від іонізованого випромінювання» встановлюється ліміт ефективної дози опромінення осіб з населення, що становить 1 мілізіверт* на рік від усіх дозволених видів практичної діяльності. Ліміт еквівалентної дози опромінення осіб з населення становить: для кришталика ока – 15 мЗв на рік; для шкіри – 50 мЗв на рік.

Прикладом покращення екологічної обстановки може бути Грибовицьке сміттєзвалище у Львові, яке завдяки рекультивації із небезпечного об’єкта стане новим об’єктом міської рекреації.

Тобто екологічна обстановка це певний стан усіх елементів довкілля, який зафіксовано на певний момент. Якість усіх елементів довкілля має бути визначено відповідно до можливостей науки. Ці дані визначають можливість розвитку економіки, вирішення соціальних питань з огляду на визначення ризиків такої діяльності на зміни якості довкілля та життя і здоров’я людей. Таким чином, на рівні законодавства закладена проактивна поведінка державного управлінця із вивчення довкілля, інформування про цей стан і врахування під час прийняття рішень, що мають вплив на довкілля.

Виникнення небезпеки для здоров’я людей

Якщо говорити про терміни «виникнення», «небезпеки», «здоров’ю людей» окремо та разом, то, на жаль, слід зізнатися, що ці терміни мало де пояснюються у контексті розуміння їхнього визначення, моменту їхнього виникнення та надання оцінки впливу на здоров’я людей. Формальність сприйняття цих фраз зумовлює таку велику кількість невдоволеності серед громадськості, що часто переростає у політичні загравання перед виборами, бо побутує думка, що це все оціночні поняття і кожен може на свій лад їх трактувати.

У законодавстві України існує визначення небезпеки для здоров’я людини – шкода, яка може бути заподіяна здоров’ю людини внаслідок дії явищ, процесів, об’єктів за певних умов раптово або в майбутньому. У Таблиці, що нижче, наведені приклади визначення термінів фрази «виникнення небезпеки для здоров’я людей».

Тож хто і коли має визначити виникнення небезпек на здоров’я людей? Знову ж серед принципів охорони навколишнього природного середовища бачимо гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров'я людей. Державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки підлягають здоров'я і життя людей. Органи державної влади та органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень мають систематично інформувати населення через засоби масової інформації про стан навколишнього природного середовища, динаміку його змін, джерела забруднення, управління відходами чи іншої зміни навколишнього природного середовища і характер впливу екологічних факторів на здоров'я людей.

Саме такі процедури, як стратегічна екологічна оцінка та оцінка впливу на довкілля, мають головну функцію гарантування екологічної безпеки через визначення екологічної обстановки та визначення критерії, індикаторів і заходів, які зможуть попередити погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров’я людей.

Створення нових штамів мікроорганізмів та біологічно активних речовин здійснюється за наявності оцінки їх впливу на навколишнє природне середовище та здоров’я людей.

Екологічна безпека гарантується громадянам України здійсненням широкого комплексу взаємопов'язаних політичних, економічних, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів. У таблиці наведені приклади таких заходів, а також визначено суб’єктів їх здійснення, а також правові підстави такого здійснення.

У досягненні екологічної безпеки важливу роль відіграють правові норми та принципи, які регулюють взаємодію людини та навколишнього середовища. Екологічне право встановлює правила та обмеження щодо впливу людей на довкілля, а також встановлює механізми його виконання та контролю. Взаємозв’язок екологічного права та публічного управління означає, що органи державного управління виконують важливу роль у забезпеченні екологічної безпеки. Вони приймають правові норми, контролюють їх виконання, забезпечують моніторинг стану довкілля, а також здійснюють регулювання економічної діяльності з метою збереження природних ресурсів та запобігання екологічним катастрофам. Тому досягнення екологічної безпеки залежить від існування та ефективного впровадження правових норм і практик публічного управління, які сприяють збереженню та відновленню природного середовища, а також забезпечують взаємозв’язок між людьми і природою, а уніфіковане розуміння законодавчих термінів та єдина практика їхнього застосування будуть цьому сприяти.

Автор публікації: Софія Шутяк

Софія Шутяк

адвокат, заступник голови Комітету НААУ з питань аграрного, земельного та довкілевого права

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.