Чому адвокатура не може бути частиною державної антикорупційної політики

На початку квітня 2026 року Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) передало Кабінету Міністрів України проєкт Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки. Документ об’ємний, він охоплює понад два десятки сфер. Проте один із його розділів — розділ 2.3 «Адвокатура та правнича допомога» — потребує окремої публічної уваги.

Розділ написаний професійно і виглядає технічним. У ньому йдеться про прозорість виборів в органах адвокатського самоврядування, централізацію кваліфікаційного іспиту, стандарти підвищення кваліфікації, дисциплінарні процедури, фінансовий аудит. За кожним із цих пунктів стоять реальні питання, які існують у будь-якій юрисдикції. Проте сам факт того, що перелічені питання стали предметом державної антикорупційної стратегії, формованої органом виконавчої влади, — це структурна проблема, яка не вирішується переписуванням окремих формулювань. Саме про це — текст, що нижче.

Конституційний статус адвокатури: що закріплено і чому

Стаття 131-2 Конституції України встановлює, що для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура. Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05.07.2012 № 5076-VI у статті 5 визначає, що адвокатура є незалежною від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. Конституційний Суд України у своїх рішеннях — зокрема у Рішенні № 13-рп/2000 від 16 листопада 2000 року у справі про право вільного вибору захисника та Рішенні № 23-рп/2009 від 30 вересня 2009 року — послідовно розвиває тезу, що ця незалежність є гарантією реалізації конституційного права кожного на правничу допомогу (стаття 59 Конституції).

Ця конструкція має функціональне обґрунтування. Держава через свої органи (поліцію, прокуратуру, податкові, митні, антимонопольні органи, регуляторів, прокуратуру) щоденно вступає у правовідносини з громадянами та бізнесом. У значній частині таких правовідносин виникають спори, які доходять до суду. У кримінальному провадженні стороною обвинувачення виступає прокурор; у податкових, митних, адміністративних спорах — відповідач представляє контролюючий орган. У всіх цих випадках адвокат перебуває по протилежний бік від держави. Якщо умови його доступу до професії, дисциплінарної відповідальності та фінансового функціонування його професійних об’єднань встановлюються органом виконавчої влади — принцип рівності сторін процесу (стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод) стає уразливим.

Це не теоретична конструкція. У практиці Європейського суду з прав людини (справи «Morice v. France», «Niemietz v. Germany», «Bagirov v. Azerbaijan», «Igor Kabanov v. Russia») послідовно проводиться лінія, згідно з якою незалежність адвоката від впливу органів держави є елементом права на справедливий судовий розгляд. Саме з цієї позиції Рада Європи 13 травня 2025 року відкрила для підписання у Люксембурзі Конвенцію про захист професії адвоката (CETS № 226) — перший в історії обов’язковий міжнародний договір, присвячений статусу адвокатської професії. Україна належить до держав, що підписали цю Конвенцію.

Для цілей цього матеріалу ключовою є стаття 5 Конвенції, яка зобов’язує держави забезпечити, щоб професійні об’єднання адвокатів діяли як самоврядні органи, незалежні від державних органів. Пояснювальна доповідь до Конвенції прямо співвідносить цю норму з Принципом V Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи R(2000)21, де те саме сформульовано в м’якому праві ще 25 років тому. Формулювання Конвенції щодо втручання державних органів у діяльність адвокатури не залишає простору для різночитань: «Таке втручання підриває незалежність правничої професії та ефективність верховенства права» (стаття 3 Конвенції).

Зміст розділу 2.3 проєкту Стратегії

Розділ 2.3 містить п’ять «проблем» та сім «очікуваних стратегічних результатів». Нижче — їх короткий зміст у формі тез, без інтерпретації:

Проблема 2.3.1 — формування та функціонування органів адвокатського самоврядування. Передбачені стратегічні результати: законодавче запровадження онлайн-голосування за принципом «один адвокат — один голос»; встановлення граничних строків продовження повноважень органів; скорочення строків повноважень та ротація членів цих органів; заборона перебування у складі більше одного строку поспіль; обов’язкові онлайн-трансляції засідань.

Проблема 2.3.2 — порядок складання кваліфікаційного іспиту. Передбачено запровадження «єдиного, стандартизованого, загальнонаціонального цифровізованого іспиту» та «перевірки відповідності кандидатів вимогам доброчесності». Критерії «доброчесності» у проєкті не розкриваються.

Проблема 2.3.3 — підвищення кваліфікації адвокатів. Передбачено створення «конкурентного середовища» та «рівних недискримінаційних умов для операторів послуг з підвищення кваліфікації».

Проблема 2.3.4 — дисциплінарне провадження. Передбачено перегляд складів дисциплінарних порушень, розширення переліку стягнень, запровадження електронного реєстру дисциплінарних рішень, уточнення порядку оскарження.

Проблема 2.3.5 — фінансове управління. Передбачено обов’язкове опублікування кошторисів органів самоврядування та обґрунтувань розмірів щорічних внесків; запровадження конкурентних процедур закупівель; обов’язковий щорічний зовнішній аудит фінансової звітності Національної асоціації адвокатів України та рад адвокатів регіонів.

Відповідно до механізму впровадження (розділ 3 проєкту Стратегії) та статті 18 Закону «Про запобігання корупції», після набрання чинності Стратегією Кабінет Міністрів України у шестимісячний строк затверджує Державну антикорупційну програму з її виконання, у якій визначаються конкретні заходи, строки та виконавці. Таким чином кожне з перелічених положень після ухвалення Стратегії трансформується в обов’язок Уряду ініціювати відповідні законопроєкти.

Інституційна проблема: предмет компетенції НАЗК

Закон «Про запобігання корупції» у статтях 3 і 4 окреслює, на які категорії суб’єктів поширюється його дія та які повноваження має НАЗК. Перелік суб’єктів — особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особи, прирівняні до них для цілей цього Закону; особи, що постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків у юридичних особах публічного права. Адвокати і органи адвокатського самоврядування до жодної з цих категорій не належать.

Це не формальна деталь. Антикорупційна політика за своєю суттю — це політика держави щодо своїх службовців та осіб, які здійснюють публічні функції. Вона побудована на ідеї, що держава через антикорупційний орган встановлює стандарти доброчесності для тих, хто діє від імені самої держави. Адвокат від імені держави не діє. Він діє від імені клієнта — часто проти держави. Поширення антикорупційної політики на адвокатуру означає кваліфікаційну помилку: держава починає регулювати особу, яку вона повинна захищати саме від регулювання.

Це принципово відрізняє розділ 2.3 від іншого регулювання, яке справді стосується адвокатів. Наприклад, адвокати підпадають під дію законодавства про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, — коли вони виконують визначені категорії операцій (угоди з нерухомістю, управління коштами клієнтів тощо). Це регулювання виходить не з припущення, що адвокат є публічним службовцем, а з зовсім іншого — з ризик-орієнтованого підходу до певних операцій. Те саме стосується кримінальної відповідальності: адвокат, як і будь-яка інша особа, підлягає кримінальній відповідальності за конкретні злочини. Ці режими не роблять адвоката об’єктом державної антикорупційної політики; вони розглядають конкретні дії, які потенційно можуть мати ознаки протиправності.

Проєкт Стратегії робить інше. Він оголошує предметом регулювання не окремі дії і не окремі категорії операцій, а саму професію — правила формування органів самоврядування, правила доступу, правила відповідальності, правила фінансової діяльності. Це інший ступінь державного впливу; саме його прямо забороняє стаття 5 Конвенції CETS № 226 і стаття 5 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».

Європейський контекст: на які приклади посилається НАЗК і що є насправді

Представники НАЗК посилаються на Дорожню карту з питань верховенства права, схвалену розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.05.2025 № 475-р, як на правову підставу для включення адвокатури у предмет державної антикорупційної політики. Дорожня карта — це внутрішній урядовий документ, що узгоджує реформи України з вимогами кластеру 1 переговорного процесу з ЄС («Основи процесу вступу»). Текст Дорожньої карти не містить положень, які уповноважували б виконавчу владу формувати антикорупційну політику щодо адвокатури; її розділ, присвячений правничій допомозі, виходить із необхідності посилення незалежності адвокатури та вдосконалення самоврядування, а не перетворення адвокатури на об’єкт державного регулювання.

На рівні Європейського Союзу аналогічного інструменту, який би зобов’язував держави-члени включати адвокатуру до антикорупційної політики, не існує. Директива (ЄС) 2015/849 з її наступними редакціями та пакет 2024 року (Регламент ЄС 2024/1624, Директива ЄС 2024/1640, Регламент ЄС 2024/1620 про створення AMLA) встановлюють режим AML/CFT, у межах якого адвокати визнаються «obliged entities» щодо певних операцій. CCBE — Рада адвокатур і правничих товариств Європи — у своїй позиції щодо пакету 2021 року прямо висловила занепокоєння тим, що навіть цей, значно вужчий, режим створює ризик ерозії самоврядування адвокатури; організація веде предметну роботу з Єврокомісією, щоб AML-наглядовий контур не поширювався на непов’язані з AML питання. Нова Директива ЄС про боротьбу з корупцією, ухвалена Європейським Парламентом 20 березня 2026 року, зобов’язує держави-члени мати національні антикорупційні стратегії, але визначає їх предметом виключно публічних службовців («public officials»); адвокати як категорія до предмета цієї директиви не включені.

Додатковий аргумент дає практика Групи держав проти корупції (GRECO) — моніторингового органу Ради Європи з антикорупції. За свою 25-річну історію GRECO провела п’ять завершених раундів оцінки: III раунд — фінансування політичних партій; IV раунд — парламентарі, судді, прокурори; V раунд — вищі виконавчі функції та правоохоронні органи; VI раунд (запущений 17 березня 2025 року) — місцеве і регіональне самоврядування. Жодний раунд не охоплював адвокатуру. Це — емпіричне підтвердження позиції Ради Європи щодо структурного місця адвокатури поза межами державної антикорупційної політики.

У національних системах держав-членів ЄС адвокатура регулюється переважно законом, що визначає статус професії і її самоврядних органів. Проте зміст правил доступу, підвищення кваліфікації, дисципліни і фінансової діяльності встановлюється самими цими органами. У Німеччині це Bundesrechtsanwaltskammer, діюча на підставі BRAO; у Франції — Conseil national des barreaux, створений законом № 90-1259 і чиє право видавати обов’язкові для всіх адвокатів норми (RIN) підтверджено Касаційним судом; у Польщі — Naczelna Rada Adwokacka, що діє на підставі закону від 26.05.1982 Prawo o adwokaturze. У жодній з цих систем державний антикорупційний орган не має повноважень формувати політику щодо адвокатури.

Ризик-аналіз для України

Ухвалення Стратегії із збереженням розділу 2.3 у нинішній редакції створює кілька конкретних ризиків, які варто розглянути окремо.

Перший — ризик порушення права на професійну правничу допомогу (стаття 59 Конституції). Передача виконавчій владі повноважень щодо правил доступу до професії (зокрема оцінки «доброчесності») та дисциплінарних процедур створює інструмент, який у поточному чи майбутньому політичному циклі може бути застосований для тиску на адвокатів, що ведуть чутливі справи. Це — не припущення: практика Польщі 2018–2023 років, засуджена Судом ЄС у справах C-791/19 (рішення від 15 липня 2021 року) і далі, показала, як дисциплінарна реформа може бути використана саме у такий спосіб. Українські адвокати, що захищають фігурантів корупційних проваджень, осіб у податкових та митних спорах з державою, клієнтів у спорах з регуляторами, — очевидна і перша категорія, яка відчує наслідки.

Другий — ризик у переговорному процесі з ЄС. Щорічний Rule of Law Report Європейської Комісії у своїх country-специфічних розділах оцінює стан незалежності правничої професії. Ухвалення розділу 2.3 у нинішній редакції створить для авторів наступного Rule of Law Report фактологічну основу для зауваження на адресу України. У контексті переговорів за кластером 1 це негативний сигнал, який може бути важко виправити після того, як він зафіксований у офіційному документі Єврокомісії.

Третій — ризик конституційного провадження та внутрішньої правової невизначеності. Ухвалений закон, що міститиме елементи розділу 2.3, з високою ймовірністю стане предметом звернення до Конституційного Суду України на підставі статей 19, 59, 131-2 Конституції. Це створить період правової невизначеності щодо статусу адвокатури, який негативно вплине на бізнес-клімат, оцінки інвестиційних ризиків і спроможність судової системи ефективно функціонувати у спорах за участю адвокатів.

Четвертий — репутаційний ризик для антикорупційної політики як такої. Виконавча гілка влади, яка намагається поширити антикорупційне регулювання на незалежний конституційний інститут, дає опонентам реформ аргумент щодо «виходу антикорупційних органів за межі своїх повноважень». Цей аргумент буде використано не лише у ситуації з адвокатурою. Успішне проведення реформи з розділом 2.3 у нинішньому вигляді парадоксально послабить саму антикорупційну інфраструктуру у її стратегічних цілях.

Позиція Національної асоціації адвокатів України

Своє ставлення до проєкту Стратегії, який НАЗК обговорювала наприкінці грудня 2025 року, висловила і Рада адвокатів України. Позиція зафіксована рішенням № 158 від 31.12.2025, а також низкою офіційних звернень — до Прем’єр-міністра України, Міністра юстиції, Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Президента України та Голови Верховної Ради України. Вона зводиться до таких пунктів.

По-перше, розділ 2.3 «Адвокатура та правнича допомога» повинен бути повністю виключений з проєкту Стратегії до моменту її схвалення Кабінетом Міністрів. Наявність цього розділу в остаточній редакції створить той каскад правових наслідків, про які йшлося в розділі 5 цієї статті, — наслідків, які після ухвалення виправити набагато складніше, ніж зараз.

По-друге, питання вдосконалення процедур в адвокатурі — прозорості виборів, цифровізації іспиту, ефективності дисциплінарної системи, фінансової підзвітності органів самоврядування — є актуальними і предметними. Ці питання мають вирішуватися самою професійною спільнотою через її органи самоврядування, у діалозі з державою та міжнародними партнерами, на підставі європейських стандартів (Рекомендація R(2000)21, Конвенція CETS № 226, CCBE Charter of Core Principles 2006), а не шляхом одностороннього регулювання органом виконавчої влади.

По-третє, Національна асоціація адвокатів України координує свою позицію з Радою адвокатур і правничих товариств Європи (CCBE), яка об’єднує адвокатури держав-членів ЄС, ЄЕП та Швейцарії, а також з Міжнародною асоціацією юристів (IBA). Це координування забезпечує, що позиція української адвокатури у цьому питанні відповідає європейському консенсусу і спирається на його нормативну базу, а не є виключно внутрішньою позицією.

Питання, яке зараз розглядається в Кабінеті Міністрів, не зводиться до технічної правки у великому документі. Це принципове рішення про те, чи залишиться адвокатура України в межах правової моделі, спільної для країн-членів ЄС і Ради Європи. Адвокатська спільнота сподівається, що Уряд ухвалить рішення, яке узгоджується з цією моделлю.

Матеріал опубліковано у виданні «Юридична практика».

Автор публікації: Валентин Гвоздій

Валентин Гвоздій

заступник голови НААУ, РАУ

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.