Звільнення без вироку: юридичні межі та судова практика у справах публічних службовців

Публічного службовця підозрюють у правопорушенні — суспільство вимагає реакції. Але чи можна звільнити його до вироку суду? Де межа між очищенням влади і правом на захист? Останнє питання стосується довіри до держави, а не лише юридичної процедури.

Червона риска

Публічний службовець, наділений владними повноваженнями, несе не лише політичну чи моральну відповідальність, а й юридичну — зокрема, дисциплінарну. Відповідні положення містяться у Законі «Про державну службу», інших спеціальних актах, наприклад, у Законі «Про Національну поліцію».

Дисциплінарним проступком є не будь-яка помилка, а винна протиправна дія або бездіяльність. Це може бути порушення присяги, службової дисципліни, норм професійної етики, неналежне виконання або ігнорування посадових обов’язків, а також дії чи поведінка, які дискредитують орган державної влади або завдають шкоди репутації служби. Важливо, що це самостійна юридична категорія. І наявність дисциплінарного проступку не залежить від того, чи є в діях ознаки кримінального правопорушення.

Законодавство передбачає кілька видів дисциплінарних стягнень: зауваження, догана, попередження про неповну службову відповідність, а також крайній захід — звільнення. Вибір залежить від характеру і тяжкості проступку, наявності повторності, а також попередньої поведінки службовця.

Обов’язковим етапом дисциплінарного провадження є службове розслідування. Його мета — не лише формально підтвердити факт порушення, а й з’ясувати всі обставини справи: чи мав місце проступок, хто саме його вчинив, які причини та умови цьому сприяли. Результати службового розслідування мають бути зафіксовані у висновку, який стане основою для подальших рішень. Формальний, поверховий або неповний характер розслідування буде підставою для скасування накладеного стягнення в судовому порядку.

Дві площини

Але паралельно із дисциплінарним стосовно службовця може розвиватися також і кримінальне провадження. Обидва мають на меті встановлення фактів порушень, однак мають різну правову природу, підстави й наслідки.

Дисциплінарна відповідальність полягає у реагуванні на порушення внутрішніх правил служби. Це правопорушення у сфері службової діяльності, що не обов’язково становить загрозу публічним інтересам настільки, щоб тягнути за собою кримінальну відповідальність. Кримінальна ж — стосується діянь, що кваліфікуються як злочини, і передбачає притягнення до відповідальності відповідно до положень Кримінального кодексу України.

Закон прямо розмежовує ці площини. Наприклад, ст. 77 Закону «Про Національну поліцію» передбачає окремі підстави для звільнення: як дисциплінарне стягнення, так і у зв’язку з набранням законної сили обвинувальним вироком суду. Тобто сам факт наявності кримінального провадження не є автоматичною підставою для звільнення. Таке рішення можливе лише за наявності встановленого дисциплінарного проступку.

Верховний Суд послідовно підтримує таке розмежування. Зокрема, у постановах від 28.02.2020 у справах № 825/1398/17 та № 818/1274/17, від 20.10.2020 у справі № 340/1502/19, від 17.11.2022 у справі № 480/9492/20, а також у постановах від 07.02.2020 у справі № 260/1118/18, від 06.03.2020 у справі № 804/1758/18, від 30.08.2022 у справі № 120/8381/20-а, від 22.02.2023 у справі № 200/11036/20-а та від 14.03.2023 у справі № 320/1206/21 наголошено: дисциплінарне провадження не залежить від кримінального. Службова дисциплінарна комісія має самостійно дослідити факти та ухвалити рішення про наявність чи відсутність складу проступку. Водночас сам факт кримінального переслідування, навіть з публічним розголосом, не може бути підставою для звільнення без додаткової перевірки дій службовця у межах дисциплінарної процедури.

Ба більше, Верховний Суд робить важливе застереження: звільнення особи виключно на підставі інформації про досудове розслідування є протиправним. Дисциплінарний проступок — це окремий склад, який має бути підтверджений належними доказами та встановлений у межах службового розслідування. Таку позицію окремо наголошено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 800/547/17 (Пз/9901/50/18), а також у деяких вже згаданих вище рішеннях.

Отже, кримінальне провадження саме по собі не виключає можливість дисциплінарної відповідальності, але і не може її замінити. В обох випадках необхідне встановлення окремих юридичних підстав і дотримання належної процедури.

Принцип під загрозою

Одним із фундаментальних принципів правової системи є презумпція невинуватості. Вона гарантована ст. 62 Конституції України та ч. 2 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. І хоча первинно цей принцип асоціюється з кримінальним процесом, його дія значно ширша.

Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував: презумпція невинуватості поширюється не лише на суд, а й на всі державні органи, які ухвалюють рішення щодо особи. Допускається, що дисциплінарне покарання може базуватися на фактах, встановлених у ході кримінального розслідування (навіть якщо потім буде виправдувальний вирок). Але є умова: ці факти мають оцінюватися з точки зору службової етики, а не як доказ кримінальної вини. І головне — формулювання в дисциплінарних наказах не повинні звучати так, ніби людину вже визнали злочинцем (справа Allen v. the United Kingdom, Allende de Ribemont v. France). І навіть якщо державні органи лише «натякають» на вину, це може бути порушенням.

На практиці це виглядає так: якщо в висновку  службового розслідування стверджується, що особа «отримала неправомірну вигоду» (що є формулюванням Кримінального кодексу) ще до вироку суду, то це прямий шлях до визнання такого звільнення незаконним через порушення презумпції невинуватості.

З погляду практики ЄСПЛ, критичним є також контекст: навіть нейтральне з формальної точки зору рішення може бути порушенням, якщо з його змісту або супровідних заяв випливає, що особу вважають винною. Як наслідок, дисциплінарне провадження має ґрунтуватися на чітко встановленому складі проступку, а не на припущеннях.

Виходить, що презумпція невинуватості зобов’язує дисциплінарні органи не лише дотримуватися процедури, а й бути обережними у формулюваннях. Інакше йдеться не лише про порушення прав конкретного службовця, а й про сумнів у законності дій самого органу влади.

Лекції зі Страсбурга

Юристам добре відомо, що практика ЄСПЛ відіграє ключову роль у формуванні стандартів, обов’язкових для держав — учасниць Конвенції. Для дисциплінарних справ публічних службовців особливого значення набувають гарантії, закріплені у ст. 6 Конвенції, яка гарантує право на справедливий суд.

Насамперед ідеться про так званий «цивільний» аспект статті. Якщо звільнення прямо впливає на право людини на працю, професію (а це майже завжди так), то спір підпадає під її дію. Критерії застосованості ст. 6 Конвенції були сформульовані зокрема у справі Vilho Eskelinen and Others v. Finland.

При цьому Суд проводить чітке розмежування між кримінально-правовою оцінкою та оцінкою поведінки з точки зору етики або стандартів публічної служби. Такий підхід зустрічається у справах X. v. Austria, C. v. the United Kingdom, Ringvold v. Norway. Однак у кожному випадку головне — не підмінити етичну оцінку кримінальним звинуваченням.

Не менш важливою є вимога правової визначеності. Підстави для дисциплінарної відповідальності повинні бути сформульовані так, щоб службовець міг передбачити наслідки своїх дій. Якщо правила незрозумілі або двозначні — це порушення принципу «якості закону», що є однією з ознак втручання в права, несумісного з Конвенцією. Цей підхід викладено, зокрема, у справі Oleksandr Volkov v. Ukraine.

Суд також наполягає: навіть якщо дисциплінарне провадження не має кримінального характеру, воно має відповідати базовим стандартам справедливості. Службовець повинен знати, в чому його звинувачують, мати можливість захищатися, подавати докази, отримати обґрунтоване рішення. Такі гарантії закріплені у справі Denisov v. Ukraine.

Крім того, дисциплінарний орган, який ухвалює рішення про відповідальність, має бути незалежним і неупередженим. Це вимога, що стосується не лише формальної організаційної автономії, а й реальної здатності діяти поза впливом керівництва, політичного тиску чи конфлікту інтересів.

Нарешті, ЄСПЛ визнає допустимість паралельного існування кримінального і дисциплінарного провадження. Але застерігає: дисциплінарне покарання не може бути замаскованим кримінальним, якщо вироку ще немає. Усі оцінки мають робитися винятково у межах компетенції дисциплінарного органу, без трансляції висновків слідства чи обвинувачення.

Підводні камені

Практика дисциплінарної відповідальності службовців свідчить про наявність типових помилок, які стають підставами для визнання рішень про їх звільнення незаконними. Джерелом зазвичай є поспішність, формальний підхід до службового розслідування або змішування понять, притаманних різним правовим режимам.

Одне з ключових питань — момент початку службового розслідування. Чи достатньо внесення відомостей до ЄРДР, чи має бути повідомлення про підозру? Відповідь залежить від обставин конкретної справи, однак у будь-якому разі дисциплінарне провадження повинне мати власну логіку та підстави, не похідні від кримінального розслідування.

Є проблема в розумінні того, а з якого моменту є достатньо підстав вважати, що особа здійснила діяння, що має ознаки злочину.

Варто згадати, що Конституційний суд України у (справі про депутатську недоторканність) справа N 1-15/99 від  N 9-рп/99, чітко зазначив, що притягнення до кримінальної відповідальності, як стадія кримінального переслідування, починається з моменту пред'явлення особі обвинувачення у вчиненні злочину (вручення обвинувального акту).

На практиці все навпаки, будь-яке затримання особи, чи навіть вручення повідомлення про підозру використовується, як привід для запуску дисциплінарних процедур відносно публічного службовця.

Ще одна проблема — формальний характер висновку службового розслідування. У ньому часто просто відтворюється фабула кримінального провадження без аналізу конкретних положень посадової інструкції, які були порушені. Формулювання на кшталт «поведінка, яка дала підстави підозрювати в корупції» — це не доказ дисциплінарного проступку. Такий підхід не витримає перевірки.

Суттєвий ризик становить ототожнення дисциплінарного проступку з корупційним правопорушенням, для встановлення якого закон вимагає судового рішення. Наприклад, п. 10 ч. 1 ст. 77 Закону «Про Національну поліцію» передбачає звільнення саме за корупційне правопорушення після рішення суду. Верховний Суд у постанові від 02.10.2019 у справі № 804/4096/17 прямо зазначив, що звільнення за такою підставою не є різновидом дисциплінарної відповідальності, а має іншу природу.

Суспільний резонанс або тиск ЗМІ також не можуть бути самостійною підставою для звільнення. Якщо вина особи не доведена, а у службовому розслідуванні не зафіксовано фактів, які дискредитують службу, то ухвалення кадрового рішення лише «для публіки» створює серйозні ризики незаконності.

Не менш критичною є перевірка фактів і процедурних «дрібниць». Чи був службовець належним чином ознайомлений з посадовою інструкцією? Чи є підтвердження того, що саме він вчинив певні дії? Чи надано йому можливість пояснити свою позицію? Порушення навіть таких базових вимог можуть бути вирішальними для визнання звільнення протиправним.

Верховний Суд неодноразово звертав увагу на важливість дотримання процедури, належне оформлення висновків службового розслідування, необхідність співмірності покарання. В усіх рішеннях простежується загальна логіка: звільнення — це крайній захід, який потребує ретельного обґрунтування, підтвердження всіх складових проступку і чіткого дотримання встановленого порядку.

Післямова

Звільнення публічного службовця до вироку суду — допустиме, але тільки за чітко визначених умов та дотримання процедур за наявності легально отриманої доказової бази.

Насправді дисциплінарне провадження є автономним і не повинно підміняти кримінальне. Підставою для звільнення має бути доведений склад саме дисциплінарного проступку, а не сам факт розслідування чи публічний резонанс.

Реалізація дисциплінарної процедури потребує дотримання презумпції невинуватості, обережності у формулюваннях і процесуальних гарантій для службовця. Усі дії мають бути юридично виваженими, документально підтвердженими та співмірними порушенню.

Адвокату на стадії захисту інтересів клієнта в суді потрібно звертати увагу суду, що за кожною процедурою стоїть не абстрактна посада, а конкретна людина та її репутація бо при детальному аналізі справи може бути з’ясовано, що мають місце не тільки порушення процедури, а і виявлені ознаки провокації, що мали місце відносно публічного службовця.

Матеріал опубліковано у виданні «Юридична газета».

Автор публікації: Юрій Бауман

Юрій Бауман

голова Комітету НААУ з питань адміністративного права та процесу

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.