Власність народу України на природні ресурси: між політикою, наукою і практикою

Право власності народу України на природні ресурси, закріплене у статті 13 Конституції, залишається дискусійним щодо свого змісту й механізмів реалізації. Чи має воно реальне правове наповнення, хто є носієм цього права та як його забезпечити на практиці?

Відповіді на ці запитання шукали учасники круглого столу «Власність народу України на природні ресурси: зміст та наповнення цього права та особливості практики реалізації його у екологічних спорах», організованого Комітетом НААУ з питань аграрного, земельного та довкільного права.

Академік Національної академії правових наук України, професор Київського національного університету ім. Т. Шевченка, президент Міжнародної екологічної академії Василь Костицький нагадав, що норма про право власності українського народу на природні ресурси вперше з’явилася в Законі «Про охорону навколишнього природного середовища», а згодом була закріплена у статті 13 Конституції. На його думку, народ є не лише носієм суверенітету і джерелом влади, а й суб’єктом права, здатним володіти, користуватися й розпоряджатися майном.

Вчений підкреслив, що стаття 13 Основного Закону відображає саме цю ідею — народ виступає власником природних ресурсів, а держава та органи місцевого самоврядування реалізують це право від його імені.

Аби виробити сучасне розуміння змісту цього права і механізмів його реалізації, В.Костицький запропонував створити робочу групу для подальшого опрацювання питань реалізації конституційної норми.

Суддя Верховного Суду Василь Крат звернув увагу, що з позиції цивільного права поняття «власність народу України» не має класичних ознак приватної власності, оскільки не може бути персоналізованим. На відміну від звичайних об’єктів, де відомо конкретного власника, народ як суб’єкт не бере участі у цивільному обороті. Він пояснив, що така конструкція має політико-правовий, а не цивілістичний характер і наближається до категорії публічних речей — тих, що не перебувають в обороті.

У статті 13 Конституції та статті 324 Цивільного кодексу, зазначив суддя, йдеться саме про ці об’єкти, що можуть належати лише народу і виключені з обороту. При цьому українське законодавство поки не містить цілісного механізму визначення таких речей та критеріїв їх правового режиму.

До обговорення цього питання долучилася заступниця голови профільного комітету НААУ Софія Шутяк. Вона зазначила, що в юридичній практиці часто спостерігається нерозуміння поєднання публічного та цивільного права. Навела приклад ситуації, коли громада сприймала її як «ворога», який хоче щось відібрати, оскільки вона представляла інтереси об’єкта природно-заповідного фонду. На думку адвокатки, проблема полягає в тому, що суспільство не усвідомлює обов’язку, який випливає з права власності народу на природні ресурси. Конституція не лише проголошує це право, а й встановлює, що власність зобов’язує, а кожен зобов’язаний не шкодити довкіллю. Вона підкреслила, що саме це створює підґрунтя для відповідального ставлення до ресурсів, навіть у дрібницях — від поводження з відходами до користування лісом. За словами С.Шутяк, без усвідомлення, хто є суб’єктом захисту права власності народу, неможливо повноцінно забезпечити реалізацію цього права, зокрема й у питаннях відшкодування шкоди, завданої довкіллю під час війни.

Доцент кафедри екологічного права Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого Сергій Размєтаєв висловив категоричну позицію, що право власності народу України — надумана конструкція.

На його погляд, конституційна норма про «власність народу» з’явилася як політична компромісна поступка, а не в результаті сформованої правової доктрини. У практичному вимірі це створює колізії: цивільне право вимагає індивідуалізації власника і можливості реєстрації прав, тоді як «народ» як суб’єкт не піддається персоналізації й реєстрації. На прикладах земельного, лісового й водного законодавства він показав, що конституційна норма часто виявляється роз’єднаною з підзаконним регулюванням або дублюється нормами про державну, комунальну та приватну власність.

На це С.Шутяк відповіла, що норми Конституції підлягають виконанню, а не запереченню. Вона наголосила, що для юристів важливо мати чіткі рамки застосування цих положень, особливо у справах щодо об’єктів природно-заповідного фонду, які є загальнонаціональним надбанням. На її думку, відкидати саму конструкцію народної власності — некоректно, адже існує судова практика, що дозволяє будь-кому звертатися до суду в інтересах таких об’єктів, незалежно від місця проживання чи належності до громади.

Актуальність обговорення ст. 13 Конституції підкреслив завідувач кафедри земельного та аграрного права Навчально-наукового інституту права Київського національного університету ім. Т. Шевченка, академік Володимир Носік. Він зізнався, що до війни він ставився до цієї норми стримано, але четвертий рік повномасштабної агресії показав її ключове значення — відмова від права власності народу відповідає ворожій ідеології, яка заперечує сам факт існування українського народу.

Тож статтю 13, разом із іншими конституційними нормами, В.Носік назвав гарантом оборони землі, суверенітету і територіальної цілісності. Він закликав не «викидати» конституційні положення через незручності в їхній реалізації, а наполягав на доктринальній, науковій і практичній роботі для впровадження юридичної моделі народної власності.

Вчений також звернув увагу на міжнародний вимір (угоди, питання континентального шельфу) і попередив про ризики незбалансованої приватизації ресурсів.

Суддя Верховного Суду Віталій Зуєв зазначив, що норма про право власності українського народу на природні ресурси не є декларацією. Вона -політико-правова категорія, яка підтверджує: окремі об’єкти не можуть бути у цивільному обігу. Він навів приклади з чинного законодавства, де прямо закріплено таке право, зокрема в законі про природно-заповідний фонд, а також у нормах про водні об’єкти та надра, тваринний та рослинний світ. При цьому наголосив, що будь-які угоди, які порушують це право, є нікчемними від початку. На думку В.Зуєва, нині існує небезпечна тенденція — спроби перевести природні ресурси і об’єкти в категорію цивільних, фактично ігноруючи їх особливий статус та встановлені обмеження. Він підкреслив, що відмова від розвитку доктрини екологічного права може призвести до його маргіналізації, як це сталося з господарським правом.

Практичний аспект застосування статті 13 Конституції прокоментувала членкиня Комітету НААУ з питань аграрного, земельного та довкільного права Вікторія Варєнікова. Вона зауважила, що прокуратура часто посилається на цю норму у позовах, фактично «перекидаючи» земельні ділянки від одного власника до іншого від імені державних органів або органів місцевого самоврядування. На її думку, саме ці органи, через які реалізується право власності українського народу, на практиці залишаються пасивними у природоохоронних питаннях. Адвокатка наголосила, що попри політичний характер статті 13, вона не повинна бути скасована, а має бути конкретизована у законах, які визначатимуть права та обов’язки відповідних суб’єктів. Без такого врегулювання, підкреслила В.Варєнікова, норма залишається декларативною, а громадяни не розуміють, яким чином можуть реалізувати своє право як частина українського народу.

Позицію науковців, які досліджують довкілля, представив заступник директора Інституту геологічних наук НАН України, голова Національного екологічного центру України Руслан Гаврилюк. Він наголосив, що українська земля є не лише природним, а й культурним надбанням народу, адже саме на цій землі формувалася нація. На практиці ж навіть статус об’єкта природно-заповідного фонду не завжди захищає території від посягань, зокрема з боку великих компаній.  Р.Гаврилюк підкреслив, що площа заповідання в Україні становить лише близько 7%, тоді як за європейськими зобов’язаннями цей показник мав би сягати 15%, а нині в ЄС орієнтуються вже на 30%. Науковець наголосив, що природно-заповідний фонд є життєво важливим інструментом збереження довкілля та реалізації конституційного права громадян на безпечне і чисте довкілля. Він закликав до переосмислення ресурсного підходу до природи та посилення юридичної підтримки екологічних ініціатив.

Професорка кафедри екологічного права НЮУ ім. Ярослава Мудрого Ганна Анісімова зазначила, що навіть студентам складно пояснити цінність статті 13 Конституції, однак дискусія показує: все дуже однозначно. На її думку, перелічені в нормі об’єкти є різними за статусом, ресурсне законодавство фрагментоване, а норми екологічного права балансують між публічним і приватним правом. Вона наполягла, що не можна «посягати» на конституційну норму, адже Конституція, Декларація та Акт проголошення незалежності вже закріпили особливу роль українського народу. Завдання науки, за її словами, – не відмовлятися від цієї категорії, а створювати підґрунтя в ресурсних законах і механізми її практичного втілення.

Але головна проблема полягає у розриві між наукою і законотворчістю, адже під час підготовки законів часто не враховуються наукові підходи, - переконаний голова Комітету НААУ з питань земельного, аграрного та довкілевого права Віктор Кобилянський. Він нагадав, що статтю 13 Конституції нерідко використовують для політичних маніпуляцій, зокрема під час дискусій навколо скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення. На думку В.Кобилянського, ця норма лише проголошує право власності українського народу, однак народ фактично не реалізує його самостійно — відповідні повноваження здійснюють державні органи та органи місцевого самоврядування. Водночас саме ці органи часто діють формально або навіть помилково. Як приклад він навів практику створення об’єктів природно-заповідного фонду без визначених меж і положень, коли території оголошують заповідними лише для запобігання забудові, а не для системного захисту довкілля.

Завідувач кафедри екологічного права Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого Євгеній Суєтнов наголосив, що стаття 13 Конституції залишається важливим інструментом для захисту природних ресурсів, насамперед землі, попри дискусії щодо її практичного значення. Він вважає, що ця норма має зберігатися, адже відіграє роль у формуванні правосвідомості суспільства і поступово сприяє становленню українського народу як суб’єкта права власності.

Науковець також звернув увагу, що слід не обмежуватися єдиною конституційною конструкцією, а шукати додаткові юридичні механізми захисту природи — як це роблять в інших країнах, зокрема визнаючи окремі природні об’єкти, наприклад річки, самостійними суб’єктами права.

Доцент кафедри екологічного права Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого, голова ГО «Грасрутс-Інститут Україна» Ольга Донець нагадала, що історично основою регулювання природних ресурсів став принцип суверенітету держави й народу над власними багатствами, закріплений у резолюції Генеральної Асамблеї ООН 1962 року та Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року.Правниця також зазначила, що в сучасному міжнародному праві набувають розвитку концепції спільної спадщини та спільного інтересу людства, які впливають на розуміння суверенітету над природними ресурсами. На її думку, необхідно зберігати баланс між публічним і приватним правом, не допускаючи домінування приватно-правового підходу, який спостерігається, зокрема, у проекті рекодифікації Цивільного кодексу.

Підсумовуючи зустріч, С.Шутяк подякувала учасникам за відверту дискусію та повідомила про намір підготувати резолюцію круглого столу, у якій буде зафіксовано висловлені позиції. Вона також запропонувала зробити такі обговорення регулярними, щоб продовжити напрацьовану спільну роботу над практичним втіленням конституційного принципу народної власності.

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.