Чи стануть публічні консультації належним інструментом народовладдя?

20 червня 2024 року Верховна Рада ухвалила Закон «Про публічні консультації». Чому народні депутати, хоча і без особливої зацікавленості, взялися врегульовувати питання публічних консультацій саме зараз та наскільки він корисний розповів у статті заступник голови НААУ, РАУ Валентин Гвоздій.

Міжнародні і європейські стандарти

Можливість кожного громадянина без будь-якої дискримінації та необґрунтованих обмежень брати безпосередню участь у веденні державних справ була закріплена Організацією Обʼєднаних Націй у статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року. Щоправда, тоді зміст цього права більше розумівся у контексті виборів та участі у державній службі.

Докладно процедура публічних консультацій була прописана у Конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля 1998 року, ратифікована Законом України №832-XIV. Кожна зі сторін брала на себе обовʼязок забезпечити умови,  аби посадові особи  та  державні  органи  сприяли участі громадськості у процесі прийняття рішень. Згідно зі ст. 6 Конвенції громадськість адекватно, своєчасно та ефективно мала одержувати інформацію шляхом публічного  повідомлення або в індивідуальному  порядку на початковому етапі процедури  прийняття рішень про:

• вид діяльності, що стосується навколишнього середовища, та заявку,  за  якою буде прийматися рішення;
• характер можливих рішень або проєкт рішення;
• державний орган, відповідальний за прийняття рішення;
• передбачувану процедуру, включно з тим, яким чином і коли така інформація може бути надана.

Але своєї повної регламентації питання публічних консультацій отримало вже у XXI столітті. З цього приводу можна пригадати Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади 2009 року, Рекомендацію CM/Rec(2009)2 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо оцінювання, перевірки та моніторингу участі та політики участі на місцевому та регіональному рівнях, Кодекс кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень, ухвалений Конференцією міжнародних неурядових організацій Ради Європи у жовтні 2009 року, Керівні принципи CM(2017)83 щодо громадської участі в процесі прийняття політичних рішень, прийняті  Комітетом міністрів Ради Європи, Рекомендацію CM/Rec(2018)4 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо участі громадян у місцевому публічному житті, а також різноманітні тематичні настанови і рекомендації ЄС, Організації економічного співробітництва та розвитку, Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини.

Зокрема, у згаданому Кодексі кращих практик була прописана загальна схема участі громадськості, принципи та умови, способи і рівні участі: доступ до інформації, консультація, діалог, партнерство. Також у розрізі цих рівнів викладаються етапи процесу прийняття політичних рішень: встановлення порядку денного, складання проєкту, прийняття рішення, його реалізація, моніторинг результатів та повторне формулювання політики. При цьому для кожного етапу доволі докладно прописані: конкретний внесок неурядових організацій, обовʼязки органів державної влади, інструменти та механізми, що використовуються.

Українська схема

Якщо спростити складні юридичні конструкції, застосовані в українському Законі  від 20.06.2024 №3841-ІХ «Про публічні консультації», то можна сказати, що суть таких консультацій зводиться до процедури узгодження публічних та приватних інтересів під час підготовки проєктів нормативно-правових актів.

Проведення консультацій покладається на субʼєктів владних повноважень: народних депутатів та комітети Верховної Ради, Кабмін, міністерства, органи державної влади та місцевого самоврядування та організації, наділені такими повноваженнями (ст. 5 Закону).

Загальний порядок публічних консультації (ст. 7) передбачає 8 етапів:

1) складання плану;

2) складання консультаційного документу;

3) оприлюднення консультаційного документу;

4) інформування зацікавлених сторін про проведення публічних консультацій;

5) проведення заходів в рамках публічних консультацій;

6) оприлюднення отриманих пропозицій;

7) аналіз пропозицій;

8) складання та оприлюднення звіту про результати проведення публічних консультацій, доопрацьованого проекта акта (за наявності).

Оприлюднення усіх документів має здійснюватися на онлайн-платформі для публічних консультацій (яку ще має створити Мінцифри) та/або на вебсайті розробника. Певні особливості визначені для нардепів та Верховної Ради (ст. 8).

За Законом існує три форми публічних консультацій.

Обовʼязковою для всіх проєктів актів є електронна консультація (ст.10).  Її суть - оприлюднення консультаційного документу, після чого зацікавлені сторони мають змогу надіслати пропозиції.

Консультаційний документ може надсилатися безпосередньо зацікавленим сторонам. Це вже адресна консультація (ст. 11). Вона може проводитися й шляхом опитування чи анкетування.

Також передбачене публічне обговорення у форматі круглих столів, слухань, конференцій, фокус-груп та зустрічей. Вони також обовʼязкові, коли проєкт акта зачіпає певну сферу, наприклад, права, свободи та обов’язки громадян, стосується інтересів територіальних громад, здійснення повноважень органів місцевого самоврядування, стосується питань фінансування, правового статусу, надання пільг чи встановлення обмежень для непідприємницьких товариств, суб’єктів господарювання, саморегулівних організацій, впливає на стан навколишнього природного середовища тощо (повний перелік випадків виписаний у ст.12 Закону).

Пропозиції зацікавлених сторін, отримані під час проведення публічних консультацій у різних формах, мають бути оприлюднені. Ці пропозиції вивчаються та аналізуються суб’єктом (ст.15) і за результатом складається звіт (ст.19), у якому зокрема зазначаються учасники консультацій, інформація про проведені заходи, узагальнена інформація про отримані пропозиції, а також про їх врахування або відхилення з обґрунтуванням прийнятого рішення.

За деякими винятками, розгляд та прийняття проєктів актів, щодо яких не проведено публічних консультацій, повинні відкладатися. А прийняття акта без проведення консультацій, а також порушення в процесі консультацій, можуть стати підставою для скасування акта або визнання його нечинним судом (ст. 18). Щоправда, жодної відповідальності посадових осіб за такі порушення наразі не передбачається.

Винайшли велосипед?

Схема більш-менш зрозуміла. Але, насправді, вона вже досить давно існує в Україні!

Так, у 2001 році був ухвалений Закон «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», який також встановив механізм консультацій державних органів із громадськістю під час підготовки проєктів регуляторних актів. Це також нормативно-правові акти, які спрямовані на регулювання господарських відносин, а також стосунків між державними органами та субʼєктами господарювання.

У цьому законі більш докладно прописані етапи планування діяльності, підготовки та оприлюднення проєктів та аналізу регуляторного впливу для одержання зауважень і пропозицій. Більш того, передбачено відстеження результативності прийнятих регуляторних актів та їхній перегляд. Можливо, саме тому Закон «Про публічні консультації» виводить регуляторну тематику зі сфери своєї дії.

Але обовʼязок оприлюднення проєктів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, що підлягають обговоренню, сьогодні передбачений Законом «Про доступ до публічної інформації» (ст. 15). Органи-розпорядники публічної інформації мають оприлюднити їх не пізніше як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Окремі елементи громадського обговорення також містять закони «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про стратегічну екологічну оцінку», «Про оцінку впливу на довкілля». І, оскільки Закон «Про публічні консультації» чітко не розмежовує ці сфери і процедури, виникнення колізій норм права практично гарантоване.

Крім того, дві з трьох форм публічних консультацій прямо перетинаються із діяльністю лобістів, яка має розпочатися після запуску так званого реєстру прозорості. Адресні консультації та публічне обговорення на заходах передбачають прямі контакти між субʼєктами та обʼєктами лобіювання. І вони, з урахуванням положень ст. 7 Закону «Про лобіювання», підпадають під методи лобіювання, що накладає на учасників заходів додаткові обовʼязки.

Без зворотнього звʼязку

Але найбільшою вадою ухваленого Закону «Про публічні консультації», мабуть, можна назвати формальність участі громадськості у процесах формування та реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення.

Навіть у преамбулі закону йдеться не про реалізацію громадянами права управління державними справами, гарантованого Конституцією України, а про «упорядкування залучення зацікавлених сторін до участі у прийнятті рішень». Фактично, громадськості відведено пасивну роль інструменту легітимізації рішень, прийнятих органами влади.

І хоча на стадії підготовки проєкту закону його доповнили нормами щодо звітування про результати проведення консультацій та моніторингу процесу їх проведення (ст.ст. 19,20), практика діяльності наших державних органів переконує, що оприлюднення «узагальненої інформації про врахування або відхилення пропозицій» буде настільки узагальненою, що з неї неможливо буде зрозуміти справжні мотиви і обґрунтованість рішення, прийнятого розробником проєкту.

Вплив результатів публічних консультацій на прийняті рішення повинні знайти своє відображення у щорічному звіті про проведення публічних консультацій. Зокрема, там повинна бути інформація про кількісну та якісну оцінку пропозицій, отриманих від зацікавлених сторін. Але, в цьому випадку, субʼєктів публічних консультацій врятує правильна розстановка акцентів і наведення потрібних прикладів.

Чи відповідає такий процес консультацій стандартам ефективної участі громадськості та звітування про результати? Свого часу у Головному науково-експертному управлінні Апарату Верховної Ради проєкт назвали «досить віддаленим від міжнародних стандартів інституту публічних консультацій».

Без поспіху

Тож, схоже, що ухвалювали Закон про публічні консультації зовсім не поспішаючи. Так, первинно ідея була формалізована у далекому та відносно спокійному 2017 році. Щоправда, відповідний проєкт №7453 менш ніж за рік був повернутий ініціатору на доопрацювання. Але ідентичний за назвою і схожий за змістом документ зареєстрували в новому скликанні Верховної Ради у жовтні 2020 року. І у березні наступного року проєкт №4254 ухвалили за основу. Після цього два роки Парламент опрацьовував усі правки та зауваження, сформувавши порівняльну таблицю до другого читання. Саме ж голосування відбулось через рік - 20 червня 2024 року.

Тепер Закон очікує на підпис Президента. Чи погодить його Гарант - мабуть, немає критичного значення, бо сьогодні цей Закон не актуальний. У п. 1 Розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» передбачено, що він набирає чинності через 12 місяців з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні. Це можна пояснити дуже просто: згідно зі статтею 3 найбільш цитованого сьогодні Указу Президента від 24.02.2022 № 64/2022, право громадян брати участь в управлінні державними справами, передбачене статтею 38 Конституції України, може обмежуватися на період дії правового режиму воєнного стану.

Чому ж тоді народні депутати, хоча і без особливої зацікавленості, взялися врегульовувати питання публічних консультацій саме зараз? Тут можна сміливо припустити, що голосування за євроінтеграційний закон проводилося під конкретну дату. Як відомо, 25 червня у Люксембурзі відкрилося перше засідання міжурядової конференції, яка розпочала процес переговорів про вступ України до Європейського Союзу. Вочевидь, прийняття закону стало демонстрацією нашого прагнення до відповідності держави європейським стандартам.

Оскільки на думку автора документ міг би містити більше правової визначеності (його 20 статей скоріше нагадують концепцію), на практиці можна спрогнозувати проблеми під час його реалізації в майбутньому - від пасивного саботування норм з боку державних органів до судових суперечок, повʼязаних з намаганням заблокувати дію того або іншого нормативного-правового акта, який приймався з порушенням процедури публічних консультацій. Вочевидь, навантаження на працівників суб’єктів владних повноважень, які здійснюватимуть підготовку проєктів актів і будуть задіяні в організації та проведенні публічних консультацій, значно зросте.

Автор публікації: Валентин Гвоздій

Валентин Гвоздій

заступник голови НААУ, РАУ

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.