Реєстр збитків для України (RD4U)

Після початку повномасштабної агресії Російської Федерації проти України виникла необхідність створення спеціального інструменту для фіксації та компенсації в подальшому шкоди, завданої як державі, так і фізичним та юридичним особам, що зазнали збитків на території України. З цією метою під егідою Ради Європи за підтримки понад 40 держав-учасниць і Європейського Союзу було створено Реєстр збитків для України (Register of Damage for Ukraine — RD4U).

Правові передумови створення Реєстру збитків

Юридичним підґрунтям створення Реєстру збитків стала Резолюція Генеральної Асамблеї ООН ES-11/5 від 14.11.2022 «Furtherance of remedy and reparation for aggression against Ukraine», у якій міжнародне співтовариство визнало необхідність створення міжнародного алгоритму відшкодування шкоди, завданої агресією РФ проти України.

На виконання цієї резолюції Комітет Міністрів Ради Європи 12.05.2023 ухвалив Резолюцію CM/Res (2023)3 «Про встановлення Розширеної часткової угоди про Реєстр збитків, завданих агресією Російської Федерації проти України» (Resolution CM/Res (2023)3 establishing the Enlarged Partial Agreement on the Register of Damage Caused by the Aggression of the Russian Federation against Ukraine).

Відповідно до ст. 1 вищевказаної Резолюції CM/ Res(2023)3, Реєстр створюється як міжнародна інституція для документування доказів та інформації про заяви щодо шкоди, втрат чи ушкоджень, заподіяних внаслідок міжнародно-протиправних дій Російської Федерації в  Україні або  проти України починаючи з 24 лютого 2022 року.

Україна приєдналася до  Розширеної часткової угоди на  підставі Закону України «Про приєднання України до  Розширеної часткової угоди про Реєстр збитків, завданих агресією Російської Федерації проти України» № 3432-IX від 08.11.2023, а сама угода набрала чинності для України 19.12.2023.

Правова природа Реєстру збитків

З формально-юридичної точки зору, Реєстр збитків для України не є самостійною міжнародною організацією у класичному розумінні. Його створено як інституцію у межах правового порядку Ради Європи через інструмент Enlarged Partial Agreement (розширена часткова угода). Це означає, що:

— Реєстр збитків має похідну міжнародну правосуб’єктність;

— компетенція реєстру визначається установчим статутом Реєстру збитків: Statute of the Register of Damage for Ukraine;

— учасниками можуть бути не лише держави-члени Ради Європи, але й треті держави та міжнародні організації;

— реєстр функціонує автономно в адміністративному та фінансовому аспектах, але інституційно пов’язаний із Радою Європи.

При цьому Реєстр збитків для  України має право укладати угоди, мати штаб-квартиру, набувати привілеїв та  імунітетів, взаємодіяти з  державами та міжнародними організаціями. Угода про штаб-квартиру з Нідерландами підтверджує наявність функціональної міжнародної правосуб’єктності.

Таким чином, Реєстр збитків для України має ознаки міжнародної міжурядової інституції (sui generis), тобто інституції особливого роду, яка не може бути повністю віднесена до класичних міжнародних організацій чи судових органів, оскільки не є міжнародним судом, не здійснює adjudication (судовий розгляд претензій), не встановлює міжнародно-правову відповідальність, не визначає розмір компенсації, не ухвалює обов’язкових для держав рішень.

Важливо, що Реєстр збитків для України фактично виконує доказово-облікові функції, також він призначений для обліку всіх прийнятих заяв про відшкодування збитків, втрат чи  шкоди, завданих внаслідок агресії Російської Федерації в  Україні на  території України.

У системі міжнародного права Реєстр збитків для України можна кваліфікувати як:

— auxiliary international mechanism — допоміжний міжнародний механізм;

— institutionalized evidentiary platform — інституціоналізована доказова платформа;

— preparatory compensation body — підготовчий компенсаційний орган.

Його правова природа є змішаною і має такі ознаки:

— інституційна — прийняття заяв згідно з затвердженою процедурою,

— функціональна — облік та верифікація вимог,

— процесуальна — адміністративний розгляд заяв,

— доказова — формування міжнародного доказового масиву,

— компенсаційна — підготовчий етап майбутніх виплат.

Функціональна компетенція Реєстру збитків

З метою реалізації положень Резолюції CM/ Res(2023)3 Комітету Міністрів Ради Європи від 12.05.2023 «Про встановлення Розширеної часткової угоди про Реєстр збитків, завданих агресією Російської Федерації проти України» Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 365 від  29.03.2024 «Питання подання заяв про відшкодування збитків, втрат чи шкоди, що завдані агресією Російської Федерації проти України, до Реєстру збитків, завданих агресією Російської Федерації проти України, засобами Єдиного державного вебпорталу електронних послуг», яка регламентує порядок подання заяв до Реєстру.

Отже, до  Реєстру збитків для  України заяви про компенсацію може подати кожен, хто зазнав шкоди внаслідок російської агресії, незалежно від того, чи отримувала ця людина чи юридична особа раніше компенсацію від держави Україна або допомогу від будьяких міжнародних фондів.

Загалом передбачено 43 категорії для подання заяв на відшкодування збитків, які відкриваються поступово. Так, у травні 2026 року громадяни України можуть подати заяви у 16 категоріях:

— вимушене внутрішнє переміщення (категорія A1.1);

— вимушене переміщення за межі України (категорія A1.2);

— смерть близького члена сім’ї (категорія А2.1);

— зникнення безвісти близького члена сім’ї (категорія A2.2);

— серйозні тілесні ушкодження (категорія A2.3);

— сексуальне насильство (категорія A2.4);

— катування або нелюдські чи такі, що принижують гідність, види поводження чи покарання (категорія A2.5);

— позбавлення свободи (категорія A2.6);

— примусова праця або служба (категорія A2.7);

— насильницьке переміщення або депортація дітей (категорія A2.8);

— насильницьке переміщення або депортація дорослих (категорія A2.9);

— пошкодження або знищення житлового нерухомого майна (категорія А3.1);

— пошкодження або знищення нежитлового нерухомого майна (категорія А3.2);

— втрата житла або місця проживання (категорія А3.3);

— втрата приватного підприємництва (категорія А3.5);

— втрата доступу або контролю над нерухомим майном на тимчасово окупованих територіях (категорія А3.6).

Юридичні особи від 29.04.2026 також можуть подавати заяви про відшкодування збитків до  RD4U, що  стосуються не  лише індивідуальних втрат, а  й системних економічних збитків, яких зазнали бізнес та держава Україна внаслідок російської агресії, за такими категоріями:

— пошкодження або знищення критичної інфраструктури (категорії B1.1 та С1.1);

— пошкодження або знищення не критичної інфраструктури (категорії B1.2 та С1.2);

— пошкодження, знищення або  втрата активів (категорія С1.3).

Головні умови щодо завданої шкоди:

— завдано після 24 лютого 2022 року;

— в межах офіційно визнаної території України;

— існує причинний зв’язок з міжнародно-протиправними діями РФ та шкодою.

Включення вимоги до Реєстру збитків не  означає автоматичного визнання права на  компенсацію, не створює res judicata, не має преюдиційного ефекту для  національних або  міжнародних судів. Проте запис у  Реєстрі збитків потенційно матиме високу доказову цінність у майбутніх компенсаційних процедурах. Адже RD4U фактично створює: уніфіковані стандарти документування шкоди, єдину цифрову архітектуру доказів, систему міжнародної верифікації претензій. Це може істотно вплинути на формування нових стандартів міжнародного репараційного права.

Реєстр як елемент майбутнього компенсаційного алгоритму

Важливо розуміти, що Реєстр збитків не буде розглядати та не оцінюватиме отримані заяви по суті та не встановлюватиме суму збитків чи призначатиме будь-які виплати. Реєстр збитків є  лише першим кроком на шляху до виплати компенсацій. Юридично Реєстр збитків є лише першим компонентом триступеневої системи, до  якої належать: Реєстр збитків, Комісія з розгляду претензій, Компенсаційний фонд.

Головним завданням Реєстру збитків є формування структурованого масиву верифікованих вимог для забезпечення можливості у майбутньому компенсаційних виплат.

У цьому аспекті модель нагадує практику United Nations Compensation Commission після агресії Іраку проти Кувейту.

Робота над створенням компенсаційного алгоритму триває. Мандат Реєстру збитків передбачає сприяння та  активну участь у  поточних зусиллях, спрямованих на  створення компенсаційного механізму. В подальшому Реєстр збитків буде продовжувати сприяти впровадженню цієї глобальної ініціативи з метою забезпечення всеохоплюючої відповідальності, збираючи інформацію про те, що сталося в Україні. Після створення компенсаційного механізму робота Реєстру продовжиться в рамках нової структури, до якої будуть передані всі заяви та доказова база.

Реєстр збитків не є судом або органом, який присуджує компенсацію. Його функція полягає у прийнятті заяв про збитки, збиранні та збереженні доказів, класифікації вимог та формуванні доказової бази для майбутнього компенсаційного механізму.

Таким чином, Реєстр збитків для України має квазідоказовий та підготовчий характер. Його створення спрямоване на забезпечення майбутнього розгляду вимог міжнародною компенсаційною комісією або іншим спеціально створеним органом.

Відповідно до пункту 8 Статуту RD4U, він веде облік заяв фізичних та  юридичних осіб, а  також держави Україна, включаючи органи місцевого самоврядування та державні підприємства. (Portal). Тобто головним завданням Реєстру збитків є  створення офіційної міжнародної бази доказів для подальшого розгляду компенсаційних вимог спеціальною міжнародною комісією.

Проблематика виконання рішень та джерела компенсації

Наразі відсутній міжнародний інструмент, який би автоматично забезпечував конфіскацію російських активів, їх передачу Компенсаційному фонду, виконання майбутніх рішень Компенсаційної комісії. Тому Реєстр збитків поки виконує переважно preparatory function (підготовчу функцію).

Сам факт внесення заяви до  Реєстру збитків для України не означає автоматичного отримання компенсації, тому що Реєстр не визначає розмір відшкодування, не ухвалює рішень про виплати, не виконує функцій суду. Очікується, що у майбутньому рішення про виплати ухвалюватиме окремий міжнародний компенсаційний орган, а  джерелом фінансування можуть стати заморожені російські державні активи та доходи від них.

Одним із центральних викликів залишається конфлікт між принципом повного відшкодування шкоди та доктриною суверенного імунітету держави. Саме це питання стане ключовим при створенні компенсаційного фонду та можливості використання заморожених активів РФ.

Тому з урахуванням однієї з ключових проблем залишається питання джерел фінансування компенсацій.

Серед можливих джерел обговорюються:

— використання заморожених російських державних активів;

— прибутки від управління такими активами;

— міжнародні фонди компенсації;

— добровільні внески держав.

У Європейському Союзі тривають дискусії щодо правових підстав використання доходів від заморожених російських активів для потреб компенсаційного механізму.

Разом із тим існують значні юридичні ризики, пов’язані з принципом державного імунітету та захистом права власності.

Значення RD4U для міжнародного права

Створення Реєстру збитків для України має важливе значення для  розвитку міжнародного права відповідальності держав. Фактично формується нова модель міжнародного компенсаційного механізму, що поєднує:

— елементи міжнародного публічного права;

— випадки подання масових позовів;

— стандарти доказування міжнародних судових інституцій;

— цифрові інструменти фіксації шкоди.

Історично подібні алгоритми створювалися після міжнародних конфліктів, зокрема Компенсаційна комісія ООН після агресії Іраку проти Кувейту. Проте український варіант є безпрецедентним за масштабом, цифровізацією та кількістю потенційних заявників. Отже, правова природа Реєстру збитків для України є комплексною та багаторівневою. Він не є міжнародним судом або компенсаційною комісією у вузькому сенсі, а виступає спеціалізованим міжнародним механізмом фіксації та верифікації шкоди, створеним у межах Ради Європи як підготовчий елемент майбутньої системи репарацій.

Реєстр збитків для України є ключовим елементом формування міжнародного механізму репарацій за агресію Російської Федерації. Його створення свідчить про поступову інституціоналізацію міжнародної відповідальності держави-агресора.

Попри те, що Реєстр сам по собі не гарантує отримання компенсації, він забезпечує критично важливу функцію — належну фіксацію та систематизацію доказів шкоди. У  перспективі це може стати основою для реалізації принципу невідворотності міжнародно-правової відповідальності та відшкодування збитків постраждалим особам і державі Україна.

У перспективі Реєстр збитків для України може стати одним із найважливіших інституційних прецедентів у сфері міжнародної відповідальності держав за агресію та практики міжнародних репарацій XXI століття.

ВІСНИК НААУ № 5 (121)

Автор публікації: Олена Мурзановська

Олена Мурзановська

адвокат у м. Київ, юрист у м. Варшава

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.