Свобода отримувати та поширювати інформацію: аспект ст. 10 Європейської Конвенції

Свобода отримувати інформацію на підставі статті 10 Конвенції до сих пір не переведена у площину позитивних зобов’язань держави. Зокрема, доступ громадськості до інформації визнаний на основі національного та європейського законодавства, зобов’язує Суд здійснити перевірку обмежень цього права, як у справах, що стосуються свободи вираження думки.

ЄСПЛ наголошує, що стаття 10 не надає особі права доступу до інформації, що знаходиться в розпорядженні органу державної влади, і не зобов’язує уряд надавати таку інформацію особі. Однак таке право чи обов’язок може виникнути, якщо доступ до інформації є необхідним для реалізації особою свого права на  свободу вираження поглядів, зокрема «свободи отримувати та поширювати інформацію», і якщо відмова у доступі становить втручання у це право.

Втручання у права заявника за п. 1 ст. 10 Конвенції порушуватиме положення Конвенції, якщо не відповідатиме вимогам п. 2 ст. 10 Конвенції. Тому слід визначити, чи  було воно «встановлене законом», чи переслідувало одну або декілька законних цілей, наведених у цьому пункті, та чи було воно «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення цих цілей. Принципи щодо оцінки того, чи було втручання у право на свободу вираження поглядів «встановлене законом», були узагальнені в рішенні у справі «Компанії «Сатакуннан Марккінапьорссі Ой» та «Сатамедіа Ой» проти Фінляндії» [ВП] () [GC], заява № 931/13, пп. 142 — 145, від 27.06.2017). Принципи щодо того, чи було воно «необхідним у демократичному суспільстві», були узагальнені в згаданому рішенні у справі «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» ((Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary), п. 187). Крім того, відсутність ефективного судового перегляду може підтвердити порушення ст. 10 Конвенції (див. рішення у справі «Бака проти Угорщини» [ВП] (Baka v. Hungary) [GC], заява № 20261/12, п. 161, від 23.06.2016, з подальшими посиланнями).

Рішення по справі «Нідерландська радіомовна корпорація та  інші проти Нідерландів» (Case of Nederlandse Omroep Stichting and others V. The Netherlands), заява №  20066/18, від  21.04.2026, заявниками є дві нідерландські телерадіокомпанії — Nederlandse Omroep Stichting та RTL Nederland B.V., а  також газета De Volkskrant B.V. Справа стосується запитів заявників ЗМІ про розкриття інформації щодо дій уряду Нідерландів у зв’язку зі збиттям літака рейсу MH17 авіакомпанії Malaysia Airlines у липні 2014 року. Посилаючись на ст. 10 (право на отримання та поширення інформації та ідей), заявники ЗМІ скаржаться на часткове нерозкриття цієї інформації.

Факти. 17 липня 2014 року рейс MH17 авіакомпанії «Малайзійські авіалінії», що прямував з Амстердама до Куала-Лумпура, був збитий на сході України. Усі 298 цивільних осіб на борту загинули, 196 з яких були громадянами Нідерландів. Згодом, тісно співпрацюючи з Україною та іншими постраждалими державами, Нідерланди координували зусилля з повернення та репатріації, а  в серпні  2014  року разом з  Австралією, Бельгією та Україною створили спільну слідчу групу («JIT») для проведення кримінального розслідування катастрофи рейсу MH17 за участю Малайзії та Євроюсту (див. Ukraine and the Netherlands v. Russia [GC], № 8019/16 та 3 інші, §§ 54 та 126, 09.07.2025).

Відразу після збиття рейсу MH17 було мобілізовано національну кризову структуру Нідерландів, на основі якої було активовано низку урядових органів, включаючи Міністерський комітет з питань кризового менеджменту (Ministeriële Commissie Crisisbeheersing — «MCCb»), до складу якого входили міністри відповідних міністерств, та Міжвідомчий комітет з питань кризового менеджменту (Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing — «ICCb»), до  складу якого входили високопосадовці з різних міністерств (див. докладнішу інформацію в пп. 58 — 63 нижче). Разом MCCb та ICCb утворили основу національної організації з управління кризовими ситуаціями у відповідь на збиття MH17. У різні дні жовтня та листопада 2014 року заявники звернулися до тодішнього Міністра безпеки та юстиції («Міністр») з проханням розкрити всі документи MCCb та ICCb, що стосуються політичного та адміністративного врегулювання катастрофи MH17, включаючи протоколи їхніх зустрічей. Заявники посилалися на статтю 10 Конвенції та Закон про прозорість державного управління ( Wet openbaarheid van bestuur — «Wob»; див. пп. 47 — 53 нижче), який з того часу був скасований та замінений (див. п. 56 нижче).

10 лютого 2015 року Міністр видав рішення щодо запитів заявників. Загалом було виявлено 255 документів. Міністр відмовився розкрити 79 із цих документів, тоді як решту документів було розкрито повністю або частково з вирізаннями. Приймаючи ці рішення, Міністр посилався на чотири різні підстави для відмови, взяті зі ст. 10(2) та 11(1) Закону Закон про прозорість державного управління (Wob), встановлюючи щоразу, що інтереси, захищені відповідними окремими підставами, переважають суспільний інтерес, якому служило розкриття відповідної інформації. Заявники також отримали список, який містив, серед іншого, назви та дати всіх 255 документів та підстави (якщо такі були) для нерозкриття (пп. 5 — 8).

Розкриття інформації перед парламентом та громадськістю. Палата представників та громадськість регулярно отримували оновлену інформацію про авіакатастрофу MH17, зокрема через брифінги, звіти про хід справи та відповіді на парламентські запитання. Відповідно до пропозиції, прийнятої Палатою представників у 2016 році (Парламентські документи, Нижня палата парламенту (Kamerstukken II ) 2015/16, 33 997, № 73), документи, пов’язані з MH17, зберігаються для передачі до Національного архіву, частково з метою майбутньої підзвітності уряду за вирішення цієї справи (п. 43).

Конфіденційне розкриття інформації дослідникам для цілей оцінювання.У жовтні 2015 року Рада безпеки Нідерландів опублікувала два звіти щодо збиття рейсу MH17. Перший звіт стосувався технічного розслідування причин катастрофи та питання польотів над зонами конфлікту (див. справу Ukraine and the Netherlands v. Russia, згадану вище, § 128). Другий звіт стосувався того, як було складено список пасажирів та інформовано найближчих родичів жертв у Нідерландах.

У 2015 році національну організацію з  управління кризовими ситуаціями, що  виникла у  відповідь на катастрофу MH17, оцінила команда дослідників з Університету Твенте за дорученням Дослідницького та документаційного центру (Wetenschappelijke Onderzoek-en Documentatiecentrum) Міністерства юстиції та безпеки. У рамках цього дослідження дослідникам з Університету Твенте було надано конфіденційний доступ до всієї відповідної інформації щодо катастрофи MH17 (див. робочу угоду, відтворену в Додатку D до звіту про оцінку). Звіт про оцінку було опубліковано 09.12.2015 (Парламентські документи, Нижня палата парламенту 2015/16, 33 997, № 55, додаток) (пп. 44 — 45).

Загальні принципи. Суд ще раз наголошує, що ст. 10 не надає особі права доступу до інформації, що знаходиться в розпорядженні органу державної влади, і не зобов’язує уряд надавати таку інформацію особі. Однак таке право чи обов’язок може виникнути, якщо доступ до інформації є необхідним для реалізації особою свого права на свободу вираження поглядів, зокрема «свободи отримувати та поширювати інформацію», і якщо відмова у доступі становить втручання у це право (див. Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary [ВП], № 18030/11, § 156, 08.11.2016) (п. 66).

Вирішуючи це питання, Суд керуватиметься принципами, викладеними у справі Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary (там само, §§ 149-80), та оцінюватиме справу з огляду на її конкретні обставини та з урахуванням таких критеріїв: (a) мета запиту на інформацію; (b) характер запитуваної інформації; (c) роль заявника та (d) чи була інформація готовою та доступною (п. 67).

Застосування загальних принципів до цієї справи. Суд зазначає, що заявники є новинними організаціями, які займаються поширенням інформації про суспільні справи (див. також Girginova v. Bulgaria, № 4326/18, §§ 62 та 67, від 04.03.2025, та Zöldi v. Hungary, № 49049/18, § 37, від 04.05.2024). Вони запросили інформацію від Міністра для здійснення відповідних підготовчих кроків у журналістській діяльності на основі оригінальних документальних джерел (див. також Kenedi v. Hungary, № 31475/05, § 43, від 26.05.2009, та Sieć Obywatelska Watchdog Polska v. Poland, № 10103/20, §§ 62-63, від 21.03.2024), з чітко вираженим наміром повідомити про ліквідацію наслідків катастрофи MH17 та прийняття рішень після неї. Досвід заявників, їх професійні стандарти та охоплення широкої громадськості не були поставлені під сумнів ані на національному рівні, ані перед Судом (див. також Yuriy Chumak v. Ukraine, № 23897/10, § 29, 18.03.2021).

Суд також вважає, що характер запитуваної інформації сприятиме обговоренню питання, що становить суспільний інтерес (див. також Sieć Obywatelska Watchdog Polska, § 62, та Yuriy Chumak, §§ 30-31, обидва цитовані вище). Катастрофа MH17, безперечно, привернула широку увагу та викликала значні громадські дискусії. Дійсно, вона вплинула на велику кількість жертв, їхніх найближчих родичів та суспільство в цілому. Той факт, що Міністр чітко визнав масштаб суспільного впливу у  національних провадженнях (див. пункт 16 вище; порівняйте Zöldi, § 36, та Šeks, § 40, обидва цитовані вище), і що було замовлено підготовку звіту для оцінки національного управління кризами та  прийняття рішень (див. п. 45 вище; порівняйте Saure v. Germany (рішення), № 6106/16, § 36, 19.10.2021), лише підкріплює висновок про те, що катастрофа MH17 та дії Уряду щодо неї були питаннями великого суспільного інтересу.

Нарешті, Суд зазначає, що запитувана інформація була готова та доступна, і немає підстав вважати, що її розкриття було б особливо обтяжливим для національних органів влади (див. також Magyar Helsinki Bizottság, § 179, та Šeks, § 42, обидва згадані вище).

Таким чином, Суд переконаний, що заявники скористалися правом на поширення інформації з питання, що становить суспільний інтерес, та звернулися за доступом до інформації з цією метою відповідно до ст. 10 Конвенції. Таким чином, оскільки стаття 10 застосовується, заява не є несумісною ratione materiae з положеннями Конвенції (пп. 68 — 71).

2. Оцінка Суду

(а) Наявність втручання. З огляду на вищезазначені міркування (див. пп. 68 — 71 вище), Суд вважає, що часткова відмова національних органів влади розкрити запитувану інформацію (див. також пп. 96 — 99 нижче) становила втручання у права заявників згідно зі ст. 10 § 1 Конвенції. Суд зазначає, що це питання не оскаржувалося сторонами. Тому він перейде до розгляду питання про те, чи було це втручання виправданим відповідно до другого пункту ст. 10 (п. 89). Таке втручання буде сумісним зі ст. 10 лише за умови, що воно було «передбачене законом», переслідувало одну або декілька законних цілей, згаданих у п. 2 цього положення, та було «необхідним у демократичному суспільстві» (див. вищезгадану справу Magyar Helsinki Bizottság, § 181) (п. 90).

(b) Законність. Суд зазначає, що міністр відмовився розкрити частину запитуваної інформації на підставі таких статей Закону про прозорість державного управління: ст. 10(1)(b) («національна безпека»); ст. 10(2)(a) («відносини між Нідерландами та іншими державами або  міжнародними організаціями»); ст. 10(2)(e) («повага до  особистого життя»); стаття  10(2)(g) («непропорційно несприятливе становище» (disproportionate disadvantage)) та ст. 11(1) («особисті думки щодо політики, що містяться в документах, складених для цілей внутрішніх консультацій», див. пп. 8 — 13, 17 та 24 — 30 вище). Відділ адміністративної юрисдикції (Administrative Jurisdiction Division) підтримав відмову з  цих підстав у своєму рішенні від 25.10.2017 (див. пп. 37 — 42 вище). Суд не знаходить підстав ставити під сумнів позицію органів влади, що ці законодавчі положення забезпечували правову основу для оскаржуваного нерозголошення (див. також Magyar Helsinki Bizottság, згадане вище, § 185; Társaság a Szabadságjogokért Hungary, № 37374/05, §§ 31- 32, від 14.04.2009; Gafiuc v. Romania, № 59174/13, §§ 64- 68, від 13.10.2020; та Sieć Obywatelska Watchdog Polska, згадане вище, § 62). Відповідно втручання було «передбачене законом» у значенні ст. 10 § 2 Конвенції (п. 91).

Що стосується твердження заявників про те, що критерій «особливих обставин» був незаконним або неправильним з огляду на їхній статус журналістів та наслідки катастрофи рейсу MH17 (див. пп. 77 — 81 вище), Суд вважає, що це питання належить до сфери розгляду того, чи було втручання «необхідним у демократичному суспільстві» за конкретних обставин справи (див. пп. 96 — 112 нижче; порівняйте Gafiuc, § 75, та Šeks, § 61, обидва цитовані вище) (п. 92).

(с) Легітимна мета. Суд вважає, що підстави, передбачені в Законі про прозорість державного управління (див. пункт 91 вище), відповідають низці законних цілей, визначених у ст. 10 § 2 Конвенції. Зокрема, вони стосуються «національної безпеки» та захисту державних таємниць і міжнародних відносин (див. також справу Girginova, цитовану вище, § 90; справу Saure v. Germany, № 8819/16, § 51, 08.11.2022; Šeks, цитована вище, § 61; та Sieć Obywatelska Watchdog Polska, цитована вище, § 62), «захисту прав інших осіб» (див. Magyar Helsinki Bizottság, § 186, та Társaság a Szabadságjogokért, § 34, обидві цитовані вище), а також «запобігання розголошенню інформації, отриманої конфіденційно» (див. справу «Saure v. Germany», згадану вище, § 51, та справу «Saure v. Germany (№ 2)», № 6091/16, § 54, 28.03.2023) у значенні ст. 10 § 2 Конвенції та судової практики Суду. Отже, Суд погоджується з Урядом, що втручання переслідувало законні цілі у значенні ст. 10 § 2 Конвенції (п. 93).

(d) Необхідно в  демократичному суспільстві. Загальні принципи, що стосуються оцінки того, чи є втручання у свободу вираження поглядів «необхідним у демократичному суспільстві», чітко закріплені в судовій практиці Суду та були узагальнені таким чином (див., зокрема, справу Magyar Helsinki Bizottság, згадану вище, § 187, з подальшими посиланнями) (п. 94).

Суд також наголосив, що справедливість судового розгляду та процесуальні гарантії, надані заявнику, є факторами, які слід враховувати при оцінці пропорційності втручання у  свободу вираження поглядів, гарантовану ст. 10. У таких справах, як ця, що стосуються питань національної безпеки, Суд, отже, ретельно перевірятиме національну процедуру прийняття рішень, щоб переконатися, що вона передбачала належні гарантії для захисту інтересів відповідної особи (див. Šeks, § 65, та Saure, § 54, обидва цитовані вище та з подальшими посиланнями). Відсутність ефективного судового перегляду може підтверджувати висновок про порушення ст. 10 (див. Baka v. Hungary [GC], № 20261/12, § 161, 23.06.2016, з подальшими посиланнями, та Yuriy Chumak, цитований вище, § 4) (п. 95).

(і)Висновок. З огляду на вищевикладене, Суд вважає, що, оцінюючи обставини, подані на їх розгляд, міністр та Відділ адміністративної юрисдикції належним чином врахували принципи та  критерії, викладені в  судовій практиці Суду щодо зважування інтересів у разі розгляду запиту про розкриття інформації, що перебуває у володінні держави. При цьому особлива вага надавалася конфіденційності внутрішніх обговорень та попереднього прийняття рішень на засіданнях Кабінету міністрів та його підкомітетів. З огляду на інформацію у матеріалах справи та подані сторонами матеріали, Суд не вбачає вагомих підстав, які б вимагали від нього замінити свою думку на думку національних органів влади та скасувати проведений ними процес збалансування інтересів (див. також Šeks, § 72; Saure, § 57; та Saure (№ 2), § 61, усі цитовані вище; див. також Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy v. Finland ВП], № 931/13, §§ 196 та 198, 27.06.2017). Суд переконаний, що підстави, на які посилалися для часткового нерозкриття запитуваних документів, були як релевантними, так і достатніми для того, щоб продемонструвати, що втручання, на яке скаржиться заявник, було «необхідним у демократичному суспільстві». Органи влади держави-відповідача діяли в межах своєї свободи розсуду, встановлюючи справедливий баланс між конкуруючими інтересами, що стояли на кону (п. 113).

Отже, Суд дійшов висновку, що порушення ст. 10 Конвенції не було (п. 114).

З цих причин суд одноголосно

1. Оголошує заяву прийнятною; 2. Постановляє, що  порушення статті 10 Конвенції не було.

ВІСНИК НААУ № 4 (120)

Автор публікації: Віталій Ковтун

Віталій Ковтун

доцент кафедри конституційного права України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, доцент, к. ю. н.

Автор публікації: Марина Ковтун

Марина Ковтун

шеф-редактор Вісника НААУ, адвокат, доцент кафедри адміністративного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, доцент, к. ю. н.

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.