Реорганізація державних служб і соціальні права: уроки ЄКСП

Україна як держава, що ратифікувала Європейську соціальну хартію (переглянуту), взяла на себе зобов’язання забезпечувати ефективну реалізацію широкого спектра соціальних прав, включно з правом на вільно обрану професію, свободою об’єднання та правом на колективні переговори. У сучасних умовах реформування сектору безпеки й оборони, трансформації правоохоронних органів, реорганізації лісової охорони та інших спеціалізованих служб, українська правова система стикається з питаннями, подібними до тих, які розглядав Європейський комітет з соціальних прав у справі UGL–CFS та SAPAF проти Італії. Особливо актуальним є питання прав працівників, що під час реформ переходять із цивільного статусу до військового або навпаки, а також меж допустимих обмежень свободи об’єднання в секторах, пов’язаних із національною безпекою.

Аналізоване нижче рішення може стати важливим орієнтиром для українських законодавців, судів і профспілок, оскільки демонструє підхід Комітету до оцінки структурних реформ, що впливають на правовий статус працівників. Воно показує, що сама по собі реорганізація не є порушенням Хартії, проте держава не звільняється від обов’язку гарантувати ефективну свободу об’єднання та реальні механізми колективних переговорів навіть у сфері військової чи спеціальної служби.

Рішення Європейського комітету соціальних прав за скаргою Unione Generale Lavoratori - Federazione Nazionale Corpo forestale dello Stato (UGL–CFS) та Sindacato autonomo polizia ambientale forestale (SAPAF) проти Італії (скарга №143/2017), яке було прийнято  прийнято 03 липня 2019 р., повідомлення здійснено 25 липня 2019 р., публікація від 26 листопада 2019 р.

Фабула справи:

30 грудня 2016 року профспілки UGL–CFS та SAPAF, що представляли працівників Державного лісового корпусу Італії (Corpo forestale dello Stato), подали до Європейського комітету з соціальних прав (ЄКСП) колективну скаргу. Її було зареєстровано 9 лютого 2017 року.

Скаржники стверджували, що реформа, запроваджена Законодавчим декретом №177/2016, яким повністю розформовано цивільний Лісовий корпус і переважну більшість його персоналу інтегровано до військової структури карабінерів, порушила низку їхніх прав, гарантованих Європейською соціальною хартією (переглянутою).

Суть реформи і позиція скаржників

До 1 січня 2017 року Лісовий корпус був цивільною державною службою з екологічно-правоохоронними повноваженнями. Реформа спричинила: переведення більш ніж 7000 працівників до військових сил карабінерів; переведення інших до фінансової гвардії, цивільної поліції, пожежної служби чи міністерств; зміну статусу частини персоналу з цивільного на військовий, застосування військової дисципліни та військового кримінального права; втрату можливості вступати до профспілок або створювати їх відповідно до військового законодавства; суттєві зміни умов служби та кар’єрних перспектив.

Профспілки наполягали, що така реорганізація порушила право працівників заробляти на життя за вільно обраною професією (ст. 1§2 Хартії) та позбавила їх гарантій свободи об’єднання і колективних переговорів (ст. 5 і 6§2), супроводжуючись необґрунтованими обмеженнями, які не є необхідними в демократичному суспільстві.

Італія пояснювала, що реформа була спрямована на раціоналізацію охорони довкілля та підвищення ефективності державних структур. На її думку, працівники могли оскаржити переведення; професійні функції та робочі місця були максимально збережені; обмеження профспілкових прав військовослужбовців є виправданими з огляду на національну безпеку; дискримінації або примусу не було.

Позиція Комітету:

38. «[…] Комітет бере до уваги останні зміни у внутрішньому правовому порядку, які мають вплив на дану справу.»

39. «… Конституційний суд постановив, що відповідне законодавство відповідає Конституції, оскільки було досягнуто справедливого балансу між необхідністю реорганізації лісового господарства та необхідністю збереження відповідних робочих місць.». Комітет враховує, що найвища судова інстанція підтвердила легітимність реформи та пропорційність втручання у статус працівників.

Комітет фіксує, що спеціальний закон ще не прийнято; профспілки військових створюються лише з дозволу Міністра оборони; заборона страйку зберігається; до військових профспілок тимчасово застосовуються правила щодо представницьких органів військових.

42. «Комітет нагадує, що він виносить рішення на підставі правової ситуації, що існувала на день прийняття рішення по суті справи (…) Оскільки рішення №120/2018 було винесено (…) після дати подання скарги, Комітет розгляне наслідки цього рішення для даної справи.». Комітет визнає вплив нової практики Конституційного суду на можливість військовослужбовців створювати профспілки, навіть якщо зміни ще не імплементовано законом.

Окрім того, Комітет встановлює персональний обсяг скарги, кого стосується порушення: 47. «…скарга стосується осіб, які належали до лісового корпусу до 1 січня 2017 року і які після цієї дати набули військового статусу (…) або були переведені до цивільних підрозділів (…) або чий трудовий договір був призупинений та/або розірваний в результаті реформи.». Тобто, це військові карабінери, військові Guardia di Finanza, переведені цивільні службовці, працівники, чиї контракти розірвані чи призупинені

Комітет визначає статті Хартії, які підлягають оцінці. 49. «Відповідно, Комітет обмежить свою оцінку наступними положеннями: статтями 1§2, 5 та G, а також статтею 6§2 Хартії.»:

стаття 1§2 — свобода вибору та залишення професії (заборона примусової праці);

стаття 5 — свобода об’єднання (чи є заборона профспілок пропорційною);

стаття 6§2 — право на колективні переговори;

стаття G — критерії допустимості обмежень прав.

Стаття E (недискримінація) — не аналізується, бо аргументи не надані.

Цитата статті:

50. Стаття 1§2 Хартії має таке формулювання:

Стаття 1 – Право на працю

Частина I: «Кожна людина має можливість заробляти собі на життя, вільно обираючи професію».

Частина II: «З метою забезпечення ефективного здійснення права на працю Договірні Сторони зобов’язуються:

[…]

2. ефективно захищати право працівника заробляти собі на життя за вільно обраною професією;

[…]».

Комітет зазначає, що головним питанням цієї скарги є те, чи включення лісового корпусу до складу збройних сил на умовах, передбачених Законодавчим декретом № 177/2016, порушило право персоналу колишнього лісового корпусу заробляти на життя за вільно обраною професією.

Комітет фіксує, що понад 7 000 працівників було переведено до військових сил карабінерів та Guardia di Finanza; близько 550 — до цивільних структур; лише 123 особи зберегли умови праці, максимально подібні до попередніх; інші або отримали військовий статус (зі зміною правового режиму), або були переведені на нові посади з відповідними змінами умов праці, або взагалі втратили місце роботи.

Як результат, 74. «…реорганізація непропорційно вплинула на права колишнього персоналу (…) через ризик втрати звання, функцій та кар’єрних перспектив (…) та ризик звільнення.»

Скаржники стверджують, що вибір у працівників був формальним, оскільки альтернативи були нерівноцінними, а також що переведення до військових структур – це є примусова зміна професії.

Стаття 1§2 охоплює заборону всіх форм дискримінації в сфері зайнятості, заборону примусової або обов’язкової праці та заборону будь-яких практик, які можуть перешкоджати праву працівників заробляти на життя за вільно обраною професією.

Однак це право не означає, що професія працівника, яку він вільно обрав, має бути збережена за будь-яких обставин (…). Комітет робить такі висновки: Хартія не гарантує незмінності професії, особливо в умовах структурної реформи державних органів,  Реорганізація Лісового корпусу є сферою публічного адміністрування, де держава має широкий простір розсуду. Незважаючи на сильний вплив на працівників, сам факт переведення до військових структур не є порушенням статті 1§2, тому що працівникам не заборонили залишити службу взагалі; реформа не перетворює службу на «примусову» в сенсі Хартії.

Отже, стаття 1§2 не застосовується і не була порушена.

Цитата статті

78. Стаття 5 Хартії має таке формулювання:

Стаття 5 – Право на організацію

Частина I: «Усі працівники та роботодавці мають право на свободу об’єднання в національних або міжнародних організаціях для захисту своїх економічних і соціальних інтересів».

Частина II: «З метою забезпечення або сприяння свободі працівників і роботодавців створювати місцеві, національні або міжнародні організації для захисту своїх економічних і соціальних інтересів та вступати до цих організацій, Сторони зобов’язуються, що національне законодавство не буде таким, що обмежує цю свободу, і не буде застосовуватися таким чином, що обмежує цю свободу. Ступінь, в якому гарантії, передбачені в цій статті, застосовуються до поліції, визначається національним законодавством або нормативно-правовими актами. Принцип, що регулює застосування цих гарантій до членів збройних сил, та ступінь, в якому вони застосовуються до осіб цієї категорії, також визначаються національним законодавством або нормативно-правовими актами».

79. Стаття G Хартії має такий зміст:

Стаття G – Обмеження

«1. Права та принципи, викладені в частині I, коли вони ефективно реалізуються, та їх ефективне здійснення, як передбачено в частині II, не підлягають жодним обмеженням або обмеженням, не зазначеним у цих частинах, за винятком тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві для захисту прав і свобод інших осіб або для захисту суспільних інтересів, національної безпеки, громадського здоров’я або моралі.

2. Обмеження, дозволені цією Хартією щодо прав і обов’язків, викладених у ній, не можуть застосовуватися для будь-яких інших цілей, крім тих, для яких вони були передбачені».

Комітет нагадує, що право на організацію, передбачене статтею 5 Хартії, включає свободу створювати профспілки та вступати до них, і застосовується до всього державного сектору.

Завданням Комітету є перевірка відповідності національного законодавства або нормативних актів, що визначають принцип застосування гарантій статті 5 Хартії, та ступеня їх застосування до них. Держава може встановлювати обмеження для військових, але вони мають бути необхідними та не можуть бути повною забороною.

Більшість працівників Лісового корпусу набула військового статусу і автоматично потрапила під заборону профспілок

102. «…усі особи, яких стосується таке переведення (…) не можуть вступати до профспілок відповідно до статті 1475 Законодавчого декрету № 66/2010…».

Комітет прямо посилається на прецедент щодо Guardia di Finanza, де заборона створювати профспілки без дозволу міністра, та повна заборона вступу до інших профспілок, - були визнані непропорційними.

105. «Оскільки положення (…) не змінилися (…) Комітет підтверджує свій висновок і вважає, що має місце порушення статті 5 Хартії з тих самих підстав.»

Цитата статті

106. Стаття 6§2 має таке формулювання:

Стаття 6 – Право на колективні переговори

Частина I: «Усі працівники та роботодавці мають право на колективні переговори».

Частина II: «З метою забезпечення ефективного здійснення права на колективні переговори Сторони зобов’язуються:

[…]

2. за необхідності та за доцільності сприяти створенню механізмів добровільних переговорів між роботодавцями та організаціями роботодавців і організаціями працівників з метою регулювання умов праці за допомогою колективних угод;

[…]».

Комітет нагадує, що в тексті статті 6 Хартії немає нічого, що давало б державам-учасницям право вводити обмеження на право колективних переговорів, зокрема, з боку поліції або збройних сил. На відміну від статті 5, де дозволені певні обмеження для військових, стаття 6 не містить винятків. Отже, навіть військовослужбовці мають право на реальний механізм переговорів, а не лише формальні консультації.

117. «…держави-учасниці зобов’язані (…) сприяти створенню механізмів для добровільних переговорів, зокрема, щодо регулювання умов праці.»

118. «Просте заслуховування сторони щодо заздалегідь визначеного результату не задовольняє вимоги статті 6§2 Хартії.»

Комітет уточнює критерії: необхідні регулярні консультації; профспілки мають дійсно впливати на результат; при обмеженні профспілкових прав має існувати принаймні один ефективний механізм представництва; механізм має давати реальну можливість отримати вигідний для працівників результат.

122. «Оскільки положення (…) не змінилися (…) Комітет вважає, що ситуація становить порушення статті 6§2 Хартії.».

Узагальнюючий висновок. У рішенні у справі UGL–CFS та SAPAF проти Італії (скарга №143/2017) Європейський комітет соціальних прав дійшов висновку, що масштабна реорганізація Державного лісового корпусу Італії, здійснена шляхом його включення до складу військових сил карабінерів, не порушила статтю 1§2 Хартії, оскільки право на вільно обрану професію не гарантує незмінності професійного статусу в умовах структурних реформ публічної адміністрації та не забороняє державі здійснювати організаційні зміни з урахуванням її дискреції. Водночас Комітет встановив суттєві порушення свободи об’єднання та права на колективні переговори: працівники, переведені до карабінерів і Guardia di Finanza, автоматично підпали під надмірні обмеження військового законодавства щодо створення та членства в профспілках, що не є необхідними у демократичному суспільстві, а наявні механізми консультацій у військових структурах не забезпечують реального впливу працівників на умови праці. У результаті Комітет визнав відсутність порушення статті 1§2, але підтвердив порушення статті 5 та статті 6§2 Хартії, наголосивши на тому, що Італія не виконала свого позитивного зобов’язання забезпечити ефективну свободу об’єднання та дієві колективні переговори для персоналу, який втратив цивільний статус унаслідок реформи.

Публікацію підготовано у співпраці з Національною асоціацією адвокатів України за підтримки проєкту Ради Європи «Посилення соціального виміру в Україні», що має на меті досягти того, щоб широкі верстви населення та люди з уразливих груп, включаючи постраждале від війни населення в Україні, отримували адресний соціальний захист та підтримку.

Автор публікації: Вікторія Поліщук

Вікторія Поліщук

голова Комітету НААУ з питань трудового права

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.