Реформа соцзабезпечення крізь Хартію: практика Італії й висновки для України

Коли держава змінює правила соціальних виплат, конфлікт майже гарантований: бюджетна стійкість проти очікувань людей на гідний рівень життя. Як оцінювати пропорційність таких змін і уникати дискримінації?

Питання правового та соціального захисту є невід’ємною складовою європейської моделі прав людини та розглядається як ключовий елемент демократичного врядування, заснованого на принципах соціальної солідарності й поваги до людської гідності. У Резолюції 1884(2012) Парламентська асамблея Ради Європи прямо закликала держави-члени «підписати та ратифікувати переглянуту Європейську соціальну хартію та Європейську конвенцію про соціальне забезпечення», а також наголосила на необхідності оцінювати програми жорсткої економії з огляду на їхній вплив на «стандарти соціальних прав, системи соціального забезпечення та соціальні послуги […] для найбільш вразливих груп», зокрема осіб з інвалідністю та осіб похилого віку (§§10.3, 10.6). Для України ці положення мають особливу актуальність у зв’язку з одночасним реформуванням системи соціального захисту та зростанням навантаження на неї в умовах війни та післявоєнного відновлення.

Європейська судова практика формує чіткі орієнтири щодо допустимих меж втручання держави у сферу соціального забезпечення. Так, у справах Aielli та інші проти Італії та Arboit та інші проти Італії Європейський суд з прав людини визнав, що у сфері соціально-економічної політики законодавчі органи користуються широкою свободою розсуду, однак будь-які зміни механізмів соціальних виплат мають переслідувати законну мету та не покладати на осіб «надмірний тягар». Суд наголосив, що системи соціального забезпечення є «вираженням прихильності суспільства до принципу соціальної солідарності з його вразливими членами» (Fábián проти Угорщини [GC], §70), а різниця у поводженні має бути пропорційною й обґрунтованою (Burden проти Сполученого Королівства, §60). Ці підходи мають практичне значення для України, де питання пенсійного забезпечення, соціальних виплат та їх індексації набувають особливої чутливості в умовах обмежених ресурсів і необхідності захисту вразливих груп населення.

Нормативні орієнтири у сфері соціального захисту закріплені також у праві Європейського Союзу. Преамбула Договору про Європейський Союз підтверджує прихильність «основним соціальним правам, визначеним у Європейській соціальній хартії», а стаття 151 Договору про функціонування ЄС визначає цілі Союзу та держав-членів у сфері зайнятості, належного соціального захисту й боротьби із соціальним виключенням. Хартія основних прав ЄС визнає право на соціальне забезпечення та соціальну допомогу (стаття 34), право літніх осіб на гідне та незалежне життя (стаття 25) і захист сім’ї (стаття 33). Для України, яка в межах процесу європейської інтеграції поступово наближає своє законодавство до стандартів ЄС, ці положення становлять важливу методологічну основу для оцінки національних соціальних реформ з точки зору відповідності європейським вимогам правової визначеності, пропорційності та ефективного захисту соціальних прав.

Рішення Європейського комітету соціальних прав за скаргою Sindacato autonomo Pensionati Or.S.A. проти Італії (скарга № 187/2019), яке прийнято 17 жовтня 2023 р., повідомлення зроблено 08 грудня 2023 р., оприлюднено 09 квітня 2024 р.

Фабула справи. Профспілкова організація пенсіонерів Sindacato autonomo Pensionati Or.S.A. (S.A.Pens. Or.S.A.) подала колективну скаргу проти Італії, стверджуючи, що правила, запроваджені статтею 1(41) Закону № 335/1995 (із подальшими змінами), які регулюють пенсії у зв’язку з втратою годувальника (для вдів/вдівців та утриманців), призводять до необґрунтованого і дискримінаційного зменшення відповідних виплат. На думку заявника, скорочення виникає насамперед у двох ситуаціях: (1) коли є більше одного бенефіціара виплат, і (2) коли вдова/вдівець (або інші одержувачі) має інші доходи (з різних джерел), що запускає механізм зменшення допомоги. Організація вважала, що такі правила «зловживають» соціально-захисною природою виплат і фактично підривають їхню роль як компенсації втрати внескового доходу померлого годувальника, оскільки розмір виплати ставиться у залежність від доходів отримувача. Через це, на думку S.A.Pens. Or.S.A, Італія порушує низку норм Переглянутої Європейської соціальної хартії, зокрема статті 4, 12, 16, 20, 23.

Позиція Комітету.

59. Комітет фіксує, що аргументація скарги описує еволюцію правового регулювання з 1995 року, але конкретний предмет - це скорочення (зменшення) пенсій у зв’язку зі смертю годувальника при кумуляції з іншими доходами; заявник називає це «необґрунтованим та дискримінаційним зменшенням». (п. 59)

60. Комітет уточнює, що механізм зменшення стосується переважно осіб із відносно високими іншими доходами, тоді як для осіб із низькими доходами або без доходів допомога майже не зменшується або не зменшується взагалі. (п. 60)

2) Стаття 4 Хартії: непридатність (непоширення) на спір

61–62. Заявник намагається “прив’язати” пенсію у зв’язку з втратою годувальника до винагороди за працю: стверджує, що зменшення “спотворює природу” виплати, відриває її від внесків померлого та перетворює на соціальну допомогу, що начебто суперечить стандарту «гідної винагороди» за ст.4§1 (п.п.61–62).

63–64. Комітет розмежовує: ст.4§1 захищає справедливу винагороду працівників і стосується оплати праці (грошової/натуральної компенсації за працю), а соціальні виплати враховуються лише тією мірою, якою безпосередньо пов’язані із зарплатою. Водночас пенсія — це заміщення доходу після завершення трудового життя, і питання права на пенсію та адекватності її розміру не підпадають під ст.4§1 (п.п.63–64).

Ситуація зі скарги не підпадає під дію ст.4§1.

Стаття 12§1: відсутність проблеми щодо мінімальної достатності

66–67. Комітет нагадує стандарт, що за ст.12§1 держави мають створити/підтримувати систему соціального забезпечення, яка покриває традиційні ризики (в т.ч. втрата годувальника) і забезпечує адекватні виплати; рівень виплат, що замінюють дохід, має бути у розумній пропорції до попереднього доходу і не нижче порогу бідності (п.п.66–67).

68–69. Водночас Комітет підкреслює: предмет скарги - не базовий рівень допомоги і не умови призначення, а зменшення у разі кумуляції з іншими доходами (за перевищенням порогів). І оскільки зменшення застосовується лише до осіб із відносно високим рівнем інших доходів, воно не ставить під ризик бідності й не може вважатися недостатнім; це лише додаткова сума до доходу/пенсії, що вже значно перевищує поріг бідності (п.п.68–69).

Стаття 16 та стаття 23 Хартії

70–71. Комітет нагадує загальні підходи: економічний захист сім’ї може забезпечуватися, зокрема, сімейними/дитячими виплатами в межах соціального забезпечення (п.п.70–71).

72. Комітет підкреслює, що заявник не наводить конкретної аргументації щодо ст.16, окрім загальних посилань та згадки про вплив Covid-19 (п.72).

73. Комітет описує елементи системи: підвищення відсотка виплати при наявності дітей (60%→80%, або 100% за двох і більше дітей), збільшені частки для дітей/студентів, і  важливо - ці бенефіціари виключені з обмежень, які оскаржуються.

Через відсутність конкретних даних і зв’язку зі спірним механізмом кумуляції, твердження щодо ст.16 безпідставні (п.74)

Стаття 23 (соціальний захист літніх)

77–79. Комітет нагадує зміст ст.23: забезпечення літнім людям достатніх ресурсів для «гідного життя» і активної участі; оцінка достатності включає пенсії та інші виплати та співвідноситься з показниками доходу/ризику бідності.

Комітет констатує: заявник не надав даних, які б доводили, що саме зменшення survivor’s benefit (за кумуляції) порушує ст.23; отже, твердження безпідставні. (п.п.80–81)

Звуження застосовних норм: перехід до ст.12§§2–3 і ст.20

Комітет вирішує розглядати скаргу лише за положеннями, які є достатньо обґрунтованими та стосуються соціального забезпечення: статті 12§2, 12§3 і 20. Він уточнює, що:

за 12§2 оцінить коефіцієнт заміщення та обґрунтованість зменшення після перевірки доходів;

за 12§3 оцінить реформу 1995 року та наступні поправки як потенційно обмежувальні;

за 20 оцінить можливу дискримінацію за ознакою статі. (п.82)

95. Комітет нагадує стандарт ст.12§2: система соціального забезпечення має підтримуватися на рівні щонайменше необхідному для ратифікації Європейського кодексу соціального забезпечення; Кодекс встановлює мінімальні стандарти та коефіцієнти заміщення.

97. Він зазначає, що Закон №335/1995 перевів систему від визначених виплат до визначених внесків, і допомога у зв’язку з втратою годувальника стала пов’язаною з внесками померлого, але, на відміну від пенсії за віком, призначається з урахуванням перевірки доходів.

101. Комітет викладає норми Кодексу про survivor’s benefit: вона пов’язана з попередньою зарплатою/пенсією, стандартний коефіцієнт - 40% для “дружини з двома дітьми”; Кодекс допускає умови залежності/утримання та пропорційність для інших бенефіціарів.

104. Комітет зазначає, що правила щодо утриманців/віку дітей узгоджуються з Кодексом та загальними європейськими підходами; рівень стандарту Італії в цьому аспекті - вищий, ніж у Кодексі. (§104)

105. Ключове: Кодекс дозволяє перевірку доходів для призначення/розміру допомоги у зв’язку з втратою годувальника. Тому Комітет вважає, що зменшення як “другої пенсії/другого доходу” не зачіпає відповідність ст.12§2; це додаток до базового доходу і не є основним засобом існування після смерті подружжя. (§105)

Комітет посилається на сталість своєї практики щодо Італії за ст.12§2 і зазначає, що аргументи заявника не змушують його змінити оцінку.

Стаття 12§3: допустимість обмежувальних реформ і пропорційність

Комітет пояснює: ст.12§3 - це зобов’язання поступово підвищувати рівень системи; коли реформи є обмежувальними, вони мають бути обґрунтованими (у т.ч. стійкістю) і зберігати базову достатню систему; також ст.12§3 охоплює тему індексації.

118. Оцінка ведеться у світлі статті G: обмеження повинні бути передбачені законом, переслідувати законну мету і бути необхідними/пропорційними.

Комітет наводить критерії оцінки обмежень: характер змін; причини та економічна політика; необхідність та адекватність; наявність допомоги для тих, хто постраждав; результати.

Комітет нагадує свою практику, що обмеження не є автоматичним порушенням; заходи консолідації фінансів можуть бути необхідними для стійкості, але потрібен баланс між ціллю і ступенем обмеження; навіть у кризу має зберігатися адекватний рівень захисту (п.п.119–120).

Комітет підкреслює загальний принцип: економічна криза не повинна вести до зниження захисту прав Хартії; уряди зобов’язані вживати заходів для забезпечення ефективної гарантії прав у періоди, коли захист найбільше потрібен (п.125).

Комітет визнає законну мету реформи 1995 року - стійкість системи; також враховує, що частина обмежень (2011–2015) вже оцінювалась; відзначає корекції після рішення Конституційного суду( п.126) Важливо: Комітет бере до уваги рішення Конституційного суду №162/2022 про непропорційні зменшення в окремих ситуаціях і погоджується з принципами, але зазначає, що після змін законодавства проблема станом на 2022 рік була вирішена (п.128).

134–136. Комітет нагадує: заборона дискримінації застосовна до соціальних виплат; стаття 20 спрямована на рівні можливості та рівне ставлення чоловіків і жінок; рівність у соцзабезпеченні означає відсутність дискримінації за статтю щодо сфери, умов доступу, розрахунку, тривалості виплат.

Комітет не знаходить норм, які прямо дискримінують жінок. Він бере до уваги тезу заявника: оскільки жінки статистично частіше отримують такі виплати, зменшення “б’є” по них сильніше і є непрямою дискримінацією (п.п.137–138)

Комітет вважає реформу 1995 року обґрунтовано необхідною для стійкості системи; правила щодо врахування інших членів сім’ї не вказують на дискримінацію жінок, а логіка пріоритетності/коефіцієнтів — загалом прийнятна. Він прямо підкреслює, що зменшення застосовується лише за досить високого доходу, тому відповідна група не є вразливою у цьому відношенні.

Комітет пояснює, що більша частка жінок серед одержувачів пов’язана з чинниками на кшталт тривалості життя, а не з дискримінаційними правилами; доступ є рівним для обох статей; порушення ст.20 немає. (п.п.143–144)

Комітет відкинув частину скарги як непідвідомчу/необґрунтовану за окремими статтями (зокрема ст.4, ст.16, ст.23 у цій подачі); розглянув ядро спору за ст.12§2–§3 та ст.20; визнав, що means-test і зменшення survivor’s benefit за кумуляції з іншими доходами є сумісними з Хартією за умов, що вони не знижують систему нижче мінімальних стандартів і є пропорційними, а також що можливі непропорційні ефекти були усунуті у 2022 році; не встановив гендерної дискримінації, оскільки правила нейтральні й застосовуються до бенефіціарів із високими доходами.

Узагальнюючи, підхід Ради Європи та ЄСПЛ виходить із того, що соціальний захист є елементом людської гідності й демократичного врядування: навіть за умов кризи держава може реформувати виплати лише для законної мети (зокрема фінансової стійкості) і без покладання на людей «надмірного тягаря» (Aielli/Arboit; Fábián, §70; Burden, §60), при цьому окремо наголошується на потребі оцінювати наслідки “жорсткої економії” для вразливих груп (Резолюція ПАРЄ 1884(2012), §§10.3, 10.6).

Публікацію підготовано у співпраці з Національною асоціацією адвокатів України за підтримки проєкту Ради Європи «Посилення соціального виміру в Україні», що має на меті досягти того, щоб широкі верстви населення та люди з уразливих груп, включаючи постраждале від війни населення в Україні, отримували адресний соціальний захист та підтримку.

Автор публікації: Вікторія Поліщук

Вікторія Поліщук

голова Комітету НААУ з питань трудового права

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.