Коли «добровільно» не означає «без прав»: європейський погляд на службу в інтересах держави

Повномасштабна війна актуалізувала для України питання, які раніше здавалися суто теоретичними: де проходить межа між волонтерством і працею, між громадянською відданістю та трудовими правами, між добровільною участю у виконанні публічно значущих завдань і обов’язком держави забезпечити належний соціально-правовий захист тих, хто фактично працює в її інтересах. Добровольці територіальної оборони, волонтери екстрених і гуманітарних служб, особи, які на постійній основі залучені до небезпечної діяльності без формального статусу «працівника», сьогодні перебувають у правовій зоні підвищеного ризику не лише фізичного, а й юридичного.

У цьому контексті особливої уваги заслуговує рішення Європейського комітету соціальних прав у справах Union Syndicale Solidaires SDIS v. France (2023), у якому вперше на такому рівні було чітко сформульовано принцип: держава не може, посилаючись на формальний «добровільний» статус, виводити осіб, що виконують реальну, системну та небезпечну роботу в публічних інтересах, за межі соціально-трудових гарантій. Це рішення не про французьких пожежників як таких - воно про межі допустимого використання добровольчої праці державою, про автономне тлумачення поняття «працівник» і про те, що альтруїзм не скасовує прав людини.

Рішення Європейського комітету соціальних прав за скаргами Union Syndicale Solidaires SDIS проти Франції (скарги № 176/2019 та № 193/2020), яке прийнято 12 вересня 2023 р., повідомлення зроблено 13 жовтня 2023 р., опубліковано 14 лютого 2024 р.

Фабула справи. Профспілка Union Syndicale Solidaires SDIS (SUD SDIS) подала дві колективні скарги проти Франції, стверджуючи, що правовий статус добровільних пожежників (SPV), закріплений у Кодексі внутрішньої безпеки, порушує низку положень Переглянутої Європейської соціальної хартії. Французьке законодавство офіційно не визнає SPV «працівниками», попри те, що вони виконують ті самі завдання, що й професійні пожежники (SPP), працюють у змішаних командах, проходять відбір і навчання, підпорядковуються ієрархії, несуть чергування та отримують погодинні виплати. Через це, за позицією скаржника, добровольці позбавлені повноцінного захисту щодо справедливих умов праці, охорони здоров’я та безпеки, справедливої винагороди, захисту від незаконного звільнення, а також немає належних гарантій для молодих добровольців, яких допускають до небезпечних операцій, попри визнання професії пожежника «небезпечною» самим законом.

Зауваження Комітету. Комітет нагадує, що «поняття “працівник” не може бути визначено для цілей Хартії виключно з посиланням на законодавство держав-членів, оскільки в іншому випадку держави могли б довільно змінювати сферу застосування гарантій Хартії, що позбавить їх будь-якої ефективності (п. 63).

Комітет зазначає, що для визначення того, чи можуть SPV вважатися працівниками, необхідно врахувати виконання реальної та ефективної роботи, наявність підпорядкованих відносин та, в контексті даної скарги, відсутність винагороди, що підтверджує добровільний характер відповідного зобов’язання» (п. 69).

Комітет встановлює, що відповідно до національного законодавства добровільний пожежник здійснює ту саму діяльність, що й професійний пожежник,  «безпосередньо сприяє […] виконанню завдань цивільної безпеки» (п. 70).

Комітет зазначає, що діяльність SPV регулюється правилами, які визначають умови прийому, обов’язки з навчання, звання, професійні обов’язки, підстави для призупинення та припинення служби. При цьому: «від них чітко очікується, що вони працюватимуть під керівництвом та виконуватимуть накази своїх керівників» ( п. 72),

На підставі сукупної оцінки всіх факторів Комітет робить висновок, що «коли SPV здійснюють свою діяльність на професійній основі, за що отримують винагороду, вони повинні вважатися “працівниками” в розумінні Хартії» (п. 79).    

Щодо відповідних положень Хартії

81. SUD SDIS стверджує, що, відмовляючи SPV, включаючи молодих SPV, у статусі працівників, Франція не дотримується таких положень Хартії: 

-  стаття 2§§1-7 щодо різних аспектів права на справедливі умови праці;

-  статті 3 та 11, оскільки не існує жодного нормативного акту, який би дозволяв добровільним пожежникам користуватися гарантіями у сфері охорони здоров’я, безпеки та гігієни праці;

-  статті 4§§1-4, оскільки добровольці не отримують рівну з професійними пожежними винагороду за однакову роботу;

-  статті 7§§4-10, оскільки не існує жодного нормативного акту, який би дозволяв молодим добровільним пожежникам користуватися гарантіями щодо організації робочого часу, справедливої оплати праці та гігієни та безпеки праці;

-  стаття 24, оскільки SPV не мають достатнього захисту у разі звільнення;

-  стаття E у поєднанні з кожним із вищезазначених положень, оскільки різниця в поводженні між добровільними пожежними та професійними пожежними не є обґрунтованою.

82. SUD SDIS також заявляє про порушення статті 7§2 Хартії на тій підставі, що молоді добровільні пожежники мають право брати участь у виїздах на виклики, хоча небезпечний характер цієї професії визнаний законом.

Комітет відхиляє більшість заявлених порушень як недостатньо обґрунтовані або такі, що не потребують окремого розгляду. Зокрема, скарги за статтею 2§§2–7 не містять достатньої аргументації для окремої оцінки (§83), так само як і твердження за статтею 7§§4–10, щодо яких SUD SDIS не подала потрібних даних (зокрема про масштаб/частоту порушень) і не відповіла на аргументи уряду (§87). Твердження за статтями 3 та 11 відхиляються як безпідставні, оскільки SPV підпадають під ті самі правила гігієни та безпеки, що й SPP, і це визнається самою SUD SDIS (§85). Також Комітет вважає, що немає потреби окремо аналізувати твердження щодо статті 24 та статті E у поєднанні з іншими положеннями, з огляду на майбутні висновки за статтями 1§2 та 2§1 (§88).

Щодо статті 2§1, Комітет зазначає, що вона побудована на аргументі про прирівняння чергувань SPV до робочого часу через подібність систем і посилання на рішення Суду ЄС у справі Matzak, але, окрім цього посилання, SUD SDIS не надала матеріалу для самостійної оцінки чергування «в розумінні Хартії», а Комітет «не має повноважень застосовувати право Європейського Союзу», тому відхиляє твердження в цій частині (§84), водночас нагадуючи власну практику: чергування без фактичної роботи не може прирівнюватися до відпочинку (§84). Твердження за статтею 4§§1–4 (різниця в оплаті між SPV і SPP) Комітет також відхиляє як недостатньо обґрунтовані, але вважає доцільним розглянути заявлену дискримінацію під кутом статті 1§2 (усунення дискримінації у зайнятості, включно з оплатою), підкреслюючи, що може перекваліфіковувати правову основу скарги (§86). У підсумку Комітет вирішує розглядати обґрунтованість скарги за статтями 1§2, 2§1 та 7§2 Хартії (§89).

Цитата статті

Стаття 1 – Право на працю

Частина I: «Кожна особа повинна мати можливість заробляти на життя вільно обраною працею».

Частина II: «З метою забезпечення ефективного здійснення права на працю Договірні Сторони зобов’язуються: [...]

[…]

2. ефективно захищати право працівника заробляти на життя вільно обраною працею;

[…]»

93. Комітет нагадує, що стаття 1§2 Хартії зобов’язує держави-учасниці ефективно захищати право працюючих осіб «заробляти на життя вільно обраною працею» та, зокрема, передбачає «усунення будь-яких форм дискримінації в сфері зайнятості, незалежно від правового статусу трудових відносин» (Національний профспілка працівників туризму проти Франції, §24; QCEA проти Греції, §20; FFFS проти Норвегії, §104; CGIL проти Італії, §235). Заборонені статтею 1§2 дискримінаційні дії охоплюють усі аспекти умов зайнятості, зокрема оплату праці, навчання, просування, переведення та звільнення (Висновки XVI-1, 2002, Австрія). Посилаючись на свої попередні висновки, Комітет зазначає, що SPV виконують «реальну та ефективну» роботу, діють у відносинах підпорядкування та в багатьох випадках отримують виплати, які становлять форму винагороди (§78). За цих обставин, оскільки діяльність SPV здійснюється з основною метою отримання фінансової винагороди, вони мають розглядатися як «працівники», які користуються захистом статті 1§2 Хартії (див. mutatis mutandis, YFJ проти Бельгії, §127).

94. Комітет зазначає, що скарга стосується різниці в оплаті праці між SPV та SPP за однакову роботу, що порушує питання про наявність дискримінаційного диференційованого ставлення у порівнянних ситуаціях.

Попри твердження уряду, Комітет вважає становище SPV та SPP порівнянним, оскільки добровільний характер служби не змінює фактичної ідентичності виконуваних завдань і умов інтеграції в службу ( п. 96). Хоча Комітет визнає, що система добровольчої служби може переслідувати законну мету забезпечення життєздатності системи цивільного захисту (п. 97), він нагадує, що «цілі Хартії не можуть бути підпорядковані суто економічним міркуванням» (п. 99) і що міжнародні стандарти послідовно підкреслюють: волонтерство має доповнювати, а не замінювати оплачувану працю в державних службах (п. 99).

З огляду на домінуючу роль добровільних пожежників у французькій системі цивільного захисту та їх незамінний внесок у публічні послуги (пп.100–101), Комітет доходить висновку, що різниця в оплаті праці між SPV та SPP «не ґрунтується на об’єктивних і розумних підставах і не є пропорційною до поставленої мети» (п. 101). Відповідно, з огляду на дискримінаційну різницю в оплаті праці між деякими SPV та SPP, Комітет заявляє про порушення статті 1§2 Хартії (п. 102).

Цитата статті

103. Стаття 2§1 Хартії має таке формулювання:

Стаття 2 – Право на справедливі умови праці

Частина I: «Усі працівники мають право на справедливі умови праці».

Частина II: «З метою забезпечення ефективного здійснення права на справедливі умови праці Договірні Сторони зобов’язуються:

1. встановити розумну тривалість денної та тижневої роботи, причому тривалість робочого тижня повинна поступово скорочуватися, якщо це дозволяють зростання продуктивності та інші фактори, що мають значення; [...]»

111. Комітет нагадує, що стаття 2§1 Хартії гарантує працівникам право на «розумну тривалість щоденної та щотижневої роботи», включаючи понаднормові години, з метою захисту їхнього здоров’я та безпеки і досягнення справедливого балансу між професійним та приватним життям (Висновки XIV-2; CGT проти Франції, §34). Положення Хартії щодо робочого часу спрямовані на забезпечення того, щоб кожен працівник мав «достатній час для відпочинку», який має відновлювальний і профілактичний характер, зменшуючи ризики для здоров’я, пов’язані з накопиченням робочого часу без належного відпочинку. Це тлумачення узгоджується з підходом Європейського Союзу, де регулювання робочого часу також спрямоване на мінімальні періоди відпочинку та максимальну тривалість тижневої роботи (CCOO проти Deutsche Bank, C-55/18, §37).

114. Посилаючись на свій попередній висновок про те, що SPV виконують «реальну та ефективну» роботу та діють під керівництвом іншої особи (§78), Комітет зазначає, що з огляду на мету статті 2§1 вона повинна мати «якомога ширше застосування», а отже застосовуватися також до всіх SPV, які мають статус працівників у розумінні Хартії.

117. Комітет зазначає, що хоча він раніше не тлумачив статтю 2§1 щодо осіб, які мають контракти з кількома роботодавцями, виключення певних категорій працівників із захисту від надмірної тривалості робочого часу є несумісним зі статтею 2§1. За обставин цієї справи SPV фактично мають два трудові договори — основний та додатковий як добровільні пожежники, — і тому гарантії статті 2§1 «застосовуються до обох договорів разом, а не до кожного з них окремо». Будь-який інший підхід дозволив би державам обходити захист Хартії, покладаючи додаткові зобов’язання за другим договором, що підпадає під особливий режим.

123–124. Комітет бере до уваги аргумент уряду про винятковий характер порушень робочого часу SPV, однак зазначає, що уряд не надав доказів на підтвердження цього, а національна судова практика є обмеженою та непослідовною. Намір влади ухвалити новий нормативний акт щодо робочого часу може розглядатися як непряме визнання недоліків чинної системи. За таких умов наявна свобода розсуду у сфері регулювання робочого часу SPV є несумісною зі статтею 2§1. Враховуючи, що весь робочий час, відпрацьований SPV, не враховується, а також відсутність належної нормативно-правової бази щодо їхнього робочого часу, Комітет заявляє про порушення статті 2§1 Хартії (§124).

Цитата статті

125. Стаття 7§2 Хартії має таке формулювання:

Стаття 7 – Право дітей та підлітків на захист

Частина I: «Діти та підлітки мають право на спеціальний захист від фізичних та моральних небезпек, яким вони піддаються».

Частина II: «З метою забезпечення ефективного здійснення права дітей та підлітків на захист Сторони зобов’язуються:

[…]

2. встановити мінімальний вік для прийняття на роботу за певними видами професій, що вважаються небезпечними або шкідливими для здоров'я, на 18 років; […]»

133. Комітет зазначає, що уряд стверджує про незастосовність статті 7 Хартії до неповнолітніх добровольців на тій підставі, що вони не є «працівниками». Комітет нагадує, однак, що положення статті 7 мають тлумачитися широко та застосовуються «до будь-якої роботи, що виконується дітьми, незалежно від того, чи є вона офіційною чи ні», а також незалежно від статусу дитини. Аналогічно, стаття 7§2 охоплює «всіх дітей віком до 18 років, які потенційно можуть бути піддані шкідливій та небезпечній праці», включаючи тих, хто працює без трудового договору або поза формальними структурами контролю. З огляду на свої висновки щодо статусу SPV, які mutatis mutandis застосовуються і до неповнолітніх SPV, та зважаючи на мету статті 7§2, Комітет вважає, що вона застосовується до ситуації молодих добровольців пожежної служби.

134–135. Комітет нагадує, що стаття 7§2 вимагає встановлення мінімального віку 18 років для доступу до небезпечних або шкідливих для здоров’я професій, за винятком робіт, «строго необхідних для професійної підготовки», які виконуються під наглядом і за умов гарантування безпеки та охорони здоров’я. У цій справі Комітет зазначає, що пожежна діяльність включає як адміністративні завдання, так і участь в операціях на місцях подій, а неповнолітні можуть бути залучені до служби з 16 років і брати участь у пожежно-рятувальних операціях з 17 років після навчання. З огляду на наведені приклади загибелі молодих добровольців, законодавче визнання «небезпечного характеру професії пожежника» та практику окремих департаментів, які забороняють участь неповнолітніх у гасінні пожеж, Комітет доходить висновку, що професія пожежника становить «потенційно небезпечну або шкідливу для здоров’я роботу» в розумінні статті 7§2 Хартії.

136–139. Комітет бере до уваги, що у Франції існує загальна нормативно-правова база щодо заборонених та регульованих робіт для неповнолітніх, яка загалом відповідала вимогам статті 7§2. Він також враховує аргумент уряду про те, що участь молодих добровольців у пожежно-рятувальних операціях є частиною їх підготовки та супроводжується гарантіями нагляду і безпеки. Водночас Комітет нагадує, що виняток, передбачений статтею 7§2, можливий лише за умови, що така діяльність є «абсолютно необхідною для професійної підготовки». Посилаючись на звіт Місії з питань волонтерства та план дій Міністерства внутрішніх справ, Комітет зазначає, що залучення молоді до добровільної пожежної служби спрямоване насамперед на забезпечення подальшого волонтерського залучення у дорослому віці. За цих обставин «не можна сказати, що залучення молоді до добровільної пожежної служби готує їх до професійного життя», і, відповідно, таку діяльність не можна вважати професійним навчанням.

141. Враховуючи, що участь молодих добровольців-пожежників в операціях з боротьби з пожежами «не є строго необхідною для їх професійної підготовки», а також те, що заходи щодо забезпечення їхньої безпеки та охорони здоров’я є недостатніми, Комітет заявляє про порушення статті 7§2 Хартії.

Узагальнюючий висновок. У рішеннях у справах Union Syndicale Solidaires SDIS v. France (скарги №176/2019 та №193/2020) Європейський комітет з соціальних прав дійшов висновку, що формальна кваліфікація добровільних пожежників (SPV) як «волонтерів» у національному праві не є визначальною для застосування Переглянутої Європейської соціальної хартії, оскільки «поняття “працівник” не може бути визначено… виключно з посиланням на законодавство держав-членів» (п. 63), і що за сукупністю об’єктивних критеріїв — виконання «реальної та ефективної» роботи, підпорядкованість і наявність винагороди — SPV, які здійснюють діяльність на професійній основі, мають розглядатися як «працівники» (пп. 69, 70, 72, 79). На цій підставі Комітет одностайно встановив порушення статті 1§2 Хартії через дискримінаційну різницю в оплаті праці між SPV і професійними пожежниками, яка «не ґрунтується на об’єктивних і розумних підставах і не є пропорційною» (пп. 101–102), порушення статті 2§1 через неврахування всього робочого часу SPV та відсутність належної нормативно-правової бази щодо його обмеження і відпочинку (пп. 111, 114, 117, 124), а також порушення статті 7§2, оскільки пожежна діяльність є потенційно небезпечною, а залучення неповнолітніх добровольців до операцій з пожежогасіння не є «строго необхідним для їх професійної підготовки» і не супроводжується достатніми гарантіями безпеки (пп. 133–135, 141).

Публікацію підготовано у співпраці з Національною асоціацією адвокатів України за підтримки проєкту Ради Європи «Посилення соціального виміру в Україні», що має на меті досягти того, щоб широкі верстви населення та люди з уразливих груп, включаючи постраждале від війни населення в Україні, отримували адресний соціальний захист та підтримку.

Автор публікації: Вікторія Поліщук

Вікторія Поліщук

голова Комітету НААУ з питань трудового права

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.