Позиція Європейського комітету з соціальних прав щодо колективних прав військовослужбовців

Питання колективних прав, зокрема свободи об’єднання та профспілкової діяльності, у європейських правопорядках регулюється низкою взаємопов’язаних міжнародних актів, які одночасно визнають фундаментальний характер цих прав і допускають можливість їх обмеження щодо членів збройних сил.

Базовим документом у цій сфері є Європейська конвенція з прав людини 1950 року. Відповідно до статті 11 Конвенції, кожна людина має право на свободу мирних зібрань та свободу об’єднання з іншими, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів». Водночас Конвенція прямо передбачає, що здійсненню цих прав можуть бути накладені обмеження, якщо вони «передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві», зокрема в інтересах національної безпеки чи громадської безпеки, і спеціально застерігає, що «ця стаття не перешкоджає накладенню законних обмежень на здійснення цих прав членами збройних сил, поліції або адміністрації держави.

Європейський суд з прав людини послідовно виходить із того, що особливості військового життя за своєю природою відрізняються від особливостей цивільного життя (рішення у справі «Engel та інші проти Нідерландів», §§54, 57, 59, 73, 103). У цьому контексті Суд підкреслив, що ще на етапі підготовки та укладення Конвенції держави-учасниці виходили з існування збройних сил і системи військової дисципліни, яка «за своєю природою передбачала можливість накладення на певні права і свободи членів цих сил обмежень, які не можуть бути накладені на цивільних осіб», і що «існування такої системи […] саме по собі не суперечить їхнім зобов’язанням» (п. 57). Водночас Суд визнав, що «кожна держава має право організовувати власну систему військової дисципліни і користується в цьому питанні певною свободою розсуду»  (п. 59).

Разом з тим, ця свобода розсуду не є необмеженою. У справі «Мателлі проти Франції» Суд розглядав законодавчу заборону членам жандармерії створювати професійні асоціації або профспілки. Суд визнав, що стаття 11 Конвенції дозволяє державам «обмежувати, навіть суттєво, дії та висловлювання професійної асоціації», заснованої членами збройних сил, однак такі обмеження «не можуть повністю позбавляти членів асоціації їхніх прав, передбачених статтею 11 Конвенції». Абсолютна заборона вступати до професійної асоціації, створеної для захисту професійних і моральних інтересів її членів, була визнана такою, що «зачіпає саму суть свободи, гарантованої статтею 11», і становить порушення Конвенції.

Подібний баланс між визнанням колективних прав і можливістю їх обмеження простежується і в універсальних міжнародних договорах. Так, Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права гарантує «право кожного створювати профспілки та вступати до профспілки за своїм вибором» (стаття 8 п. 1 (a)), право профспілок «створювати національні федерації або конфедерації» та «вільно функціонувати» (п. 1 (b), (c)), а також «право на страйк» (п. 1 (d)). Водночас Пакт прямо передбачає, що його положення «не перешкоджають встановленню законних обмежень на здійснення цих прав членами збройних сил, поліції або державної адміністрації» (п. 2).

Аналогічний підхід закріплений у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права. Згідно зі статтею 22, кожна людина має право на свободу об’єднання, включаючи створення профспілок, однак допускаються обмеження, які є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах, зокрема, національної безпеки чи громадського порядку, при цьому Пакт також прямо визнає можливість встановлення спеціальних обмежень для членів збройних сил і поліції.

Важливу роль у формуванні стандартів колективних прав відіграє і Міжнародна організація праці. Конвенція № 87 про свободу об’єднання проголошує, що «працівники та роботодавці, без будь-якої дискримінації, мають право створювати […] організації за власним вибором» (стаття 2) та «право створювати та вступати до федерацій і конфедерацій» (стаття 5). Водночас стаття 9 цієї Конвенції залишає питання «ступеня застосування гарантій […] до збройних сил та поліції» на розсуд національного законодавства. Аналогічний підхід закріплений і в Конвенції № 98 про право на організацію та колективні переговори, яка, з одного боку, вимагає заохочення добровільних переговорів щодо умов праці (стаття 4), а з іншого боку визнає, що ступінь застосування цих гарантій до збройних сил визначається державами (стаття 5).

На рівні права Європейського Союзу свобода об’єднання підтверджується статтею 12 Хартії основних прав ЄС, яка гарантує кожному право на свободу мирних зібрань та свободу об’єднання на всіх рівнях, зокрема в профспілкових справах, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів.

У сукупності ці акти формують узгоджену правову рамку, відповідно до якої колективні права визнаються фундаментальними, але щодо членів збройних сил можуть підлягати спеціальному регулюванню. Ключовим при цьому є не сам факт обмежень, а їх обґрунтованість, пропорційність і недопущення повного нівелювання суті відповідних прав - підхід, який послідовно відображається як у практиці ЄСПЛ, так і в рішеннях Європейського комітету соціальних прав.

Проаналізуємо рішення Європейського комітету соціальних прав, які стосуються захисту колективних прав.

Рішення Європейського комітету соціальних прав за скаргою Європейська організація військових асоціацій та профспілок (EUROMIL) проти Португалії (скарга № 199/2021), яке прийнято 11 вересня 2024 р., повідомлення зроблено 05 листопада 2024 р., оприлюднено 06 березня 2025 р.

Фабула справи. У колективній скарзі Європейська організація військових асоціацій та профспілок (EUROMIL) стверджувала, що в Португалії професійні військові асоціації позбавлені можливості реалізовувати профспілкові права і, відповідно, вести колективні переговори для захисту економічних і соціальних інтересів своїх членів, що, на думку скаржника, становить порушення статті 5 Переглянутої Європейської соціальної хартії («Хартія») (п. 2). EUROMIL також заявляла, що держава «не сприяє спільним консультаціям або добровільним механізмам переговорів» з метою врегулювання умов праці шляхом колективних угод між військовими асоціаціями та Міністерством національної оборони (як роботодавцем), а також «забороняє військовим асоціаціям, як організаціям працівників, здійснювати право на страйк» — що, на переконання скаржника, утворює порушення статті 6§§1, 2 та 4 Хартії (п. 2). Додатково EUROMIL стверджувала, що така заборона профспілкових прав військовослужбовців «не є необхідною чи доцільною» у розумінні статті G Хартії (п. 2).

Позиція Комітету.

Підозра у порушенні статті 5 Хартії

Комітет виходив із того, що стаття 5 гарантує: «Усі працівники та роботодавці мають право на свободу об’єднання в національних або міжнародних організаціях для захисту своїх економічних і соціальних інтересів» (стаття 5, частина I, п. 39). Частина II статті 5 передбачає, що держави зобов’язуються, аби «національне законодавство не буде таким, що обмежує цю свободу, і не буде застосовуватися таким чином, що обмежує цю свободу», але водночас застерігає: «Принцип, що регулює застосування цих гарантій до членів збройних сил, та ступінь, в якому вони застосовуються до осіб цієї категорії, також визначаються національним законодавством або нормативно-правовими актами» (п. 39). Межі будь-яких обмежень визначає стаття G, за якою права «не підлягають жодним обмеженням… за винятком тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві…», а також що «обмеження… не можуть застосовуватися для будь-яких інших цілей, крім тих, для яких вони були передбачені» (п. 39).

В оцінці Комітет визнав, що стаття 5 «дозволяє державам-учасницям накладати обмеження на право членів збройних сил на організацію» і надає «широкий простір для розсуду», але - за умови дотримання критеріїв статті G (п. 50). Водночас він підкреслив принципову межу, що  обмеження «не можуть доходити до повного придушення права на організацію, такого як загальна заборона професійних об’єднань профспілкового характеру та приєднання таких об’єднань до національних федераціям/конфедераціям» (п. 50). Комітет додатково наголосив, що члени збройних сил, яких може бути позбавлено свободи об’єднання, «повинні бути визначені в обмежувальному порядку», а «повне придушення права на організацію… не є заходом, необхідним у демократичному суспільстві для захисту… національної безпеки» (п. 51).

Особливої ваги Комітет надав аспекту інституційної дієвості військових представницьких асоціацій: «повна заборона на членство в національних організаціях працівників не є необхідною або пропорційною» і, відповідно, «не відповідає умовам, встановленим статтею G», зокрема тоді, коли таке обмеження «фактично позбавляє представницькі асоціації ефективного засобу ведення переговорів щодо умов працевлаштування від імені своїх членів» (п. 52).

На фактичному рівні Комітет встановив, що Португалія формально «дозволяє членам збройних сил створювати професійні асоціації та вступати до них», і що такі асоціації існують, але вони «підлягають певним обмеженням» (п. 53). Далі Комітет звернув увагу на структуру португальського правового регулювання: хоча стаття 270 Конституції «не обмежує право на організацію та створення профспілок, але дозволяє обмежувати його законами», водночас конкретні правові положення «не тільки обмежують, а й повністю забороняють військовослужбовцям створювати об’єднання профспілкового характеру» (п. 54). Крім того, відповідно до статті 16a Декрету-закону № 90/2015 (зі змінами) військовослужбовці можуть створювати професійні асоціації для представлення інтересів «на інституційній, соціальній, етичній або соціально-професійній основі», але «оскільки права профспілок не зазначені в цьому положенні, такі права не визнаються» (п. 55).

У підсумку Комітет дійшов висновку, що хоча стаття 5 у поєднанні зі статтею G допускає «певну свободу розсуду», однак «ступінь обмежень… які не дозволяють створювати об’єднання з профспілковими прерогативами, не відповідає статті 5 і виходить за межі умов, встановлених статтею G» (п. 57). Отже, Комітет визнав «порушення статті 5 Хартії, оскільки застосовані обмеження є непропорційними і не відповідають необхідним критеріям» статті G (п. 58).

Підозра у порушенні статті 6§1 Хартії

Стаття 6 Хартії гарантує, що «Усі працівники та роботодавці мають право на колективні переговори», а держави, «з метою забезпечення ефективного здійснення права на колективні переговори», зобов’язуються, зокрема, «сприяти спільним консультаціям між працівниками та роботодавцями» (стаття 6§1, п. 59). Розкриваючи зміст цього обов’язку, Комітет підкреслює, що консультації мають охоплювати «усі питання, що становлять взаємний інтерес», і прямо перелічує типові сфери такого інтересу: «охорона здоров’я та безпека, умови праці, професійне навчання, питання продуктивності, економічні та соціальні питання, такі як економічна ситуація, робочий час, соціальне страхування, соціальне забезпечення тощо» (п. 66). Важливо, що ці консультації не обмежуються приватним сектором: вони «повинні охоплювати приватний і державний сектори, включаючи державну службу» (п. 66). У підсумку Комітет формулює загальний підхід: стаття 6§1 тлумачиться як така, що вимагає від держав «вживати позитивних заходів для заохочення консультацій між профспілками та організаціями роботодавців» (п. 66).

Далі Комітет зіставляє цей стандарт із аргументами скаржника. Він «бере до уваги твердження EUROMIL» про те, що положення національного закону щодо консультацій «не дотримуються на практиці», але фіксує ключовий процесуальний момент: EUROMIL «не надає доказів на підтвердження цього аргументу», лише посилається на Закон № 108/91 про Економічну та соціальну раду, де представники військовослужбовців не зазначені як соціальні партнери, і «не розвиває далі свою аргументацію щодо порушення статті 6§1» (п. 67). Водночас Комітет прямо формулює вимогу до моделі участі військових: «військові асоціації повинні бути визнані соціальними партнерами і мати можливість брати участь у соціальному діалозі та консультаціях у відповідній мірі» (п. 68). Тому, на його думку, Закон № 108/91 «не відповідає вимогам статті 6§1 Хартії» (п. 68). Комітет робить принциповий крок: він не зупиняється на “дефекті” окремого нормативного акта, а «оцінює статтю 6§1 у ширшому контексті, а саме з урахуванням розвитку соціального діалогу на практиці» (п. 68).

Саме практичний вимір стає визначальним для результату. Комітет зазначає, що питання взаємного інтересу «регулюються нещодавно прийнятим законодавством» — Декретом-законом № 90/2015 (Статут збройних сил) із змінами Законом № 10/2018 (п.69). Крім того, він враховує надані урядом дані, за якими «на практиці кількість консультацій з військовими асоціаціями у 2022 році збільшилася» порівняно з 2017–2021 роками (п. 69). На цій основі Комітет робить висновок, що «вдосконалення існуючих механізмів консультацій, що дають військовим асоціаціям можливість вести діалог з представниками уряду, відповідає статті 6§1 Хартії» (п. 69), і фіналізує позицію: «порушення статті 6§1 Хартії не відбулося» (п. 70).

Підозра у порушенні статті 6§2 Хартії

Оцінюючи скаргу за статтею 6§2, Комітет виходить із того, що ця норма покладає на держави позитивний обов’язок: «за необхідності та за доцільності сприяти створенню механізмів добровільних переговорів», зокрема для «регулювання умов праці за допомогою колективних угод» (п. 71, п. 80). Водночас Комітет визнає, що щодо збройних сил держави-учасниці можуть запроваджувати обмеження права на колективні переговори, але лише за умови дотримання критеріїв статті G Хартії - тобто якщо такі обмеження «передбачені законом» і «є необхідними в демократичному суспільстві», зокрема з міркувань національної безпеки чи захисту суспільних інтересів (п. 81). Ступінь застосування колективних переговорів до державних службовців, включно з членами збройних сил, справді може визначатися законом, однак це не означає повного усунення таких осіб від будь-яких переговорних механізмів (п.81, п.83).

Комітет нагадує, що у своїй практиці він застосовує до статті 6§2 той самий підхід, що й у справах щодо поліції: ключовим є не формальний опис моделі, а питання, чи мали представницькі організації реальну можливість впливати на визначення умов служби (п. 82). При цьому, навіть якщо «звичайні» колективні переговори для державних службовців обмежені або модифіковані законом, вони «зберігають право брати участь у будь-яких процесах, що мають безпосереднє відношення до визначення процедур, які застосовуються до них» (п. 83). Комітет прямо підкреслює, що «просте заслуховування сторони щодо заздалегідь визначеного результату» не відповідає вимогам статті 6§2; асоціація повинна мати можливість «впливати на нього» (п. 84). За умов, коли профспілкові права обмежуються з посиланням на статтю G, держава зобов’язана забезпечити принаймні «один ефективний механізм», який реально дозволяє досягати результатів переговорів «на користь працівників» (п.84).

Застосовуючи ці принципи до португальського контексту, Комітет констатує, що хоча з військовими асоціаціями проводяться консультації (у розумінні статті 6§1), вони «не беруть безпосередньої участі в переговорах з метою регулювання умов праці», як того вимагає стаття 6§2 (п. 85). Це означає, що в системі відсутній механізм, за допомогою якого «загальні питання, пов’язані з умовами служби в збройних силах, ефективно обговорюються» (§85). Посилання уряду на те, що відповідні обмеження були ухвалені парламентом, Комітет визнає недостатнім: держава не надала переконливих обґрунтувань, що виключення збройних сил із «справжніх колективних переговорів» є необхідним для захисту суспільних інтересів чи національної безпеки у значенні статті G (п.86).

З огляду на мету механізму, гарантованого статтею 6§2, Комітет доходить висновку, що Португалія «не забезпечує достатнього доступу асоціацій, що представляють військовослужбовців, до участі в колективних переговорах», який дозволив би ефективно відстоювати їхні інтереси (§87). За цих обставин Комітет визнає наявність порушення статті 6§2 Хартії (п. 88).

Підозра у порушенні статті 6§4 Хартії

Розглядаючи скаргу за статтею 6§4 Хартії, Комітет насамперед нагадує про принциповий зв’язок між правом на страйк і правом на колективні переговори. У його усталеній практиці право на страйк розглядається як «нерозривно пов’язане з правом на колективні переговори в розумінні статті 6§2», оскільки воно є «найефективнішим засобом досягнення сприятливого результату в контексті переговорного процесу» і, відповідно, має «особливе значення для профспілок» (п. 94). Саме тому будь-які обмеження цього права можуть бути сумісними з Хартією лише за суворого дотримання умов статті G: вони мають бути «встановлені законом», переслідувати «законну мету» та бути «об’єктивно необхідними в демократичному суспільстві», тобто пропорційними поставленій меті (п.94).

Комітет констатує, що право на страйк для військовослужбовців заборонене на конституційному та законодавчому рівнях, зокрема статтею 270 Конституції Португалії, а також відповідними положеннями органічних законів (п. 95). Оцінюючи таку абсолютну заборону, Комітет виходить із того, що «межа розсуду», надана державам щодо права на страйк збройних сил, є ширшою, ніж у випадку поліції (п. 96). Водночас у своїй практиці він проводить певні паралелі між цими двома категоріями, беручи до уваги різноманітність правових підходів у Європі та «зростаючу тенденцію до визнання права збройних сил на страйк» (п. 96).

Разом із тим Комітет нагадує, що навіть у справах щодо поліції абсолютна заборона права на страйк може визнаватися сумісною зі статтею 6§4 лише за наявності «вагомих підстав», тоді як менш інтенсивні обмеження - щодо «способу та форми» страйкових дій — можуть бути достатніми (п. 96–97). У своїй попередній практиці Комітет уже визнавав, що держави повинні обґрунтовувати, чому саме абсолютна заборона є необхідною в конкретному національному контексті, а не обмеження менш суворого характеру (п. 97).

Водночас Комітет послідовно визнає, що обмеження права на страйк для членів збройних сил можуть відповідати Хартії, якщо вони відповідають вимогам статті G, зокрема якщо спрямовані на захист «суспільних інтересів» та «національної безпеки» (п. 98). Посилаючись на справу EUROMIL проти Ірландії, Комітет нагадує, що абсолютна заборона права на страйк для військовослужбовців може бути виправданою з огляду на «специфічний характер завдань, що виконуються членами збройних сил», їхню діяльність в умовах військової дисципліни та ризик того, що страйкові дії можуть «порушити операції таким чином, що це загрожуватиме національній безпеці» (п. 99). У цьому зв’язку Комітет також звертає увагу, що «більшість держав Ради Європи забороняють членам збройних сил страйкувати», за поодинокими винятками (п. 99).

Окремо Комітет підкреслює, що право на страйк не є єдиним інструментом захисту інтересів працівників у переговорному процесі: Хартія передбачає й альтернативні механізми, зокрема ті, що випливають зі статті 6§3 (п. 100). З огляду на сукупність цих міркувань, а також на подібність португальського контексту до ситуацій, які вже оцінювалися в його попередній практиці, Комітет доходить висновку, що абсолютна заборона права на страйк для членів збройних сил у Португалії є пропорційною законній меті та не становить порушення статті 6§4 Хартії (п. 101).

Рішення Європейського комітету соціальних прав у скарзі Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) проти Італії (скарга №140/2016), яке прийнято 22 січня 2019 р., повідомлення здійснено 06 лютого 2019 р., оприлюднено 07 червня 2019 р.

Фабула справи. Скарга Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) була зареєстрована 17 листопада 2016 року. CGIL стверджувала, що члени Guardia di Finanza не користуються профспілковими правами, а це становить порушення статей 5, 6§1, 6§2 та 6§4 Переглянутої Європейської соціальної хартії. За позицією заявника, Італія:

порушує статтю 5, бо забороняє членам Guardia di Finanza створювати професійні профспілки або вступати до інших профспілок;

порушує статтю 6§1, бо не сприяє спільним консультаціям між членами Guardia di Finanza та роботодавцем;

порушує статтю 6§2, бо не забезпечує механізмів добровільних переговорів для регулювання умов праці колективними угодами;

порушує статтю 6§4, бо забороняє членам Guardia di Finanza реалізовувати право на страйк.

У «попередніх зауваженнях» Комітет фіксує важливу зміну національного права: рішення Конституційного Суду №120/2018, яким було визнано неконституційною частину заборони військовослужбовцям створювати профспілки. Суд постановив, що формула «військовослужбовці не можуть створювати профспілки або вступати до інших профспілок» повинна читатися як: «військовослужбовці можуть створювати профспілки на умовах та з обмеженнями, передбаченими законом; вони не можуть вступати до інших профспілок» (п.38). Водночас імплементаційний закон ще не був прийнятий (п.39), а Комітет наголосив, що оцінює правову ситуацію на день ухвалення рішення по суті і врахує наслідки рішення №120/2018 (п.40).

Щодо правового статусу Guardia di Finanza Комітет зазначив, що це «військова поліція» з компетенцією у фінансово-економічній сфері (п.41), є «невід’ємною частиною збройних сил держави та правоохоронних органів», а її члени підлягають військовій дисципліні та військовому кримінальному праву (п.41). Підпорядкування є змішаним: загалом - Міністру економіки та фінансів, але під час підтримання громадського порядку - Міністру внутрішніх справ, а у військових операціях - Міністру оборони (п.42).

Підозра у порушенні статті 5 Хартії

Цитата статті

Частина I: «Усі працівники та роботодавці мають право на свободу об’єднання в національних або міжнародних організаціях для захисту своїх економічних і соціальних інтересів».

Частина II: «З метою забезпечення або сприяння свободі працівників і роботодавців створювати місцеві, національні або міжнародні організації для захисту своїх економічних і соціальних інтересів та вступати до цих організацій, Сторони зобов’язуються, що національне законодавство не буде таким, що обмежує цю свободу, і не буде застосовуватися таким чином, що обмежує цю свободу. Ступінь, в якому гарантії, передбачені в цій статті, застосовуються до поліції, визначається національним законодавством або нормативно-правовими актами. Принцип, що регулює застосування цих гарантій до членів збройних сил, та ступінь, в якому вони застосовуються до осіб цієї категорії, також визначаються національним законодавством або нормативно-правовими актами».

Стаття G Хартії має такий зміст:

Стаття G – Обмеження

«1. Права та принципи, викладені в частині I, коли вони ефективно реалізуються, та їх ефективне здійснення, як передбачено в частині II, не підлягають жодним обмеженням або обмеженням, не зазначеним у цих частинах, за винятком тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві для захисту прав і свобод інших осіб або для захисту суспільних інтересів, національної безпеки, громадського здоров’я або моралі.

2. Обмеження, дозволені цією Хартією щодо прав і обов’язків, викладених у ній, не можуть застосовуватися для будь-яких інших цілей, крім тих, для яких вони були передбачені».

(а) Створення профспілок: проблема «попереднього схвалення»

Комітет визнав ключовим те, що створення об’єднань військовослужбовців (і фактично — військових профспілок) в Італії підлягало попередньому схваленню Міністра оборони: «створення об’єднань або клубів між військовослужбовцями підлягає попередньому схваленню міністром оборони» (ст. 1475(1) Військового кодексу) (п. 80). Конституційний Суд №120/2018 поширив цю вимогу і на військові профспілки, додаючи вимоги до статутів щодо демократії, нейтральності, а також перевірки структури, функціонування та фінансування (п. 80).

Комітет натомість «нагадує», що профспілки мають право на вільну організацію без попереднього дозволу, а формальності (декларація/реєстрація) мають бути простими, і має існувати судовий контроль для захисту від свавільної відмови (п. 82). Він допускає обов’язкову реєстрацію як таку, але лише за наявності належного адміністративного та судового захисту (п. 82). У цій справі Комітет підкреслив саме відсутність ефективних засобів захисту: «враховуючи… попереднє схвалення… та… відсутність адміністративних та судових засобів захисту проти довільної відмови в реєстрації», обмеження є «надмірним» і становить порушення статті 5 (п. 83).

(б) Свобода вступати до інших профспілок: непропорційність повної заборони

Питання членства Комітет аналізує як «другу гарантію» права на об’єднання: свободу вступу/невступу та право організацій створювати федерації й приєднуватися до них (п.п.84–85). В Італії ж діяла заборона для членів Guardia di Finanza вступати до інших профспілок (ст. 1475(2)) (п.86, п.91).

Комітет підтвердив підхід, що норми, які повністю обмежують свободу об’єднання поліції (заборона створювати власні профспілки або вступати до профспілок за вибором, або примус до «профспілок, встановлених законом») - несумісні з Хартією (п. 87). Далі він сформулював «сутність» права на об’єднання: свобода кожного члена поліції вступати або не вступати та свобода асоціацій/профспілок приєднуватися до національних/міжнародних організацій (п. 88). Заборона вступу для членів Guardia di Finanza він визнав непропорційною, бо вона «позбавляє… ефективного засобу відстоювання… економічних і соціальних інтересів» і тому «не є необхідною в демократичному суспільстві» (п. 88). Звідси - порушення статті 5 у варіанті функціональної еквівалентності Guardia di Finanza поліції (п. 89).

Аналогічно, коли Guardia di Finanza розглядається як функціонально еквівалентна збройним силам, Комітет наголосив: «члени збройних сил, які можуть бути виключені, повинні бути визначені в обмежувальний спосіб», а «повне придушення права… на організацію… не є заходом, необхідним у демократичному суспільстві» (п.92). Він також прямо повторив аргумент про «ефективний засіб переговорів» і необхідність можливості вступу до профспілки за вибором та приєднання профспілок до національних/міжнародних організацій (п.92–93). Висновок- порушення статті 5 і в цьому вимірі (п.93). Узагальнюючи, Комітет зазначив, що Військовий кодекс обмежує статтю 5 так, що це не є необхідним для національної безпеки у значенні статті G, тому є порушення щодо членів Guardia di Finanza «незалежно від цивільного чи військового характеру» їхніх завдань (п. 98).

Підозра у порушенні статті 6§1 Хартії: сприяння спільним консультаціям

Комітет підкреслив принципову відмінність від статті 5: у статті 6 «немає нічого», що надавало б державам право встановлювати обмеження для поліції чи збройних сил; отже, будь-які обмеження мають проходити тест статті G (п.105). Також, оскільки стаття 6 не розрізняє поліцію/збройні сили, Комітет не став окремо диференціювати цивільний/військовий характер Guardia di Finanza щодо 6§1 (п.105).

Комітет повторив, що держави повинні вживати позитивних заходів для заохочення консультацій у спільних органах, де сторони представлені «на рівних засадах», і якщо консультації не виникають спонтанно, а держава має створити постійні механізми для обговорення питань взаємного інтересу (п.106).

Комітет детально описав систему представництва (базові/проміжні органи та центральний орган COCER) і повноваження щодо висновків, рекомендацій і запитів (п.109–112). Він дійшов висновку, що представницькі органи «можуть брати участь у консультаціях щодо законодавчих та нормативних положень» соціально-економічного змісту (п.113) і що «існують механізми для проведення консультацій» з питань професійного життя, які дозволяють обговорення з роботодавцем «з питань, що становлять взаємний інтерес», а це відповідає статті 6§1 (п.113). Висновок: порушення 6§1 не було (п.115).

Підозра у порушенні статті 6§2 Хартії: добровільні переговори і колективні угоди

Комітет знову наголосив: стаття 6 не дає державам права вводити обмеження для поліції/збройних сил (п.123). За статтею 6§2 держави повинні «за необхідності та в разі доцільності» сприяти створенню механізмів добровільних переговорів щодо регулювання умов праці (п.124).

Особливо важливим є тест реальності переговорів. Комітет підкреслив, що:

«просте заслуховування… щодо заздалегідь визначеного результату» не відповідає 6§2;

потрібні регулярні консультації «протягом усього процесу» встановлення умов праці з можливістю впливати на результат;

коли профспілкові права обмежені, мають лишатися принаймні один ефективний механізм;

механізм має реально давати шанс досягти «результату, вигідного для працівників» (п.125).

У справі Комітет визнав, що закон передбачає процедуру консультацій перед президентським указом, який регулює оплату та умови праці (п.130), але підкреслив дефіцит доказів реальної переговорності: було «мало інформації» про те, як процедура забезпечує «значущі переговори, а не просто слухання», немає прикладів регулярних зустрічей з міністрами чи їх представниками і немає даних про кінцеві результати (п.130). Також Комітет критично оцінив строк у п’ять днів для зауважень COCER до «схеми», що, на його погляд, не має ознак реальних переговорів і є лише консультацією (п.131). Висновок: процедура «не є розумною альтернативою процесу переговорів», а також є сфери умов служби (навчання, ієрархічні відносини, розстановка персоналу), які взагалі виключені з компетенції представницьких органів (п.132). Отже, представницькі органи «не мають засобів для ефективного ведення переговорів» щодо умов праці й оплати, що становить порушення статті 6§2 (п.133).

Підозра у порушенні статті 6§4 Хартії: право на страйк (порушення)

Комітет повторив базову доктрину, що право на страйк «нерозривно пов’язане» з правом на колективні переговори і є «найефективнішим засобом» досягнення результату, тому має «особливе значення для профспілок» (п.143). Він також підкреслив, що скасування права на страйк зачіпає «один з основних елементів» права на колективні переговори, і без нього зміст права втрачає «суть» і «ефективність» (п.144).

Комітет зазначив, що стаття 6§4 не робить відмінностей між приватним/державним сектором і не диференціює поліцію/збройні сили, як це робить стаття 5, тому він має забезпечити повне виконання цієї норми (п.145). Він водночас нагадав, що обмеження для збройних сил можуть бути сумісними за умов статті G (законність, легітимна мета, необхідність/пропорційність) (п.145).

У конкретному тесті Комітет визнав: заборона страйку передбачена законом (ст. 1475(4)) та переслідує легітимні цілі (захист прав і свобод інших осіб, громадського порядку, з огляду на місії Guardia di Finanza) (п.149). Однак ключове - пропорційність. Комітет залучив підхід МОП: якщо право на страйк обмежене/заборонене, працівникам має бути надано «адекватний захист», що компенсує обмеження (п.150), зокрема через «адекватні, неупереджені та швидкі» процедури примирення/арбітражу, які виконуються без затримок (п.150).

Комітет оцінив аргумент уряду про необхідність абсолютної заборони для збереження оперативного командування в екстремальних ситуаціях, але «не вважає його необхідною підставою» у світлі статті G (п.152). Він прямо назвав можливі компенсаторні заходи: мінімальні послуги у разі страйку в оборонному секторі, або інші механізми - «ефективна і регулярна процедура переговорів на найвищому рівні… не тільки щодо матеріальних умов і заробітної плати, але й щодо організації праці», або «процедура примирення чи арбітражу» (п.152). Далі Комітет встановив, що в Італії мінімальні послуги в секторі оборони/громадської безпеки не організовуються, а також що у цій справі він уже визнав порушення 6§2 через неефективність колективних переговорів для членів Guardia di Finanza (п.152 із посиланням на §133). Отже, за відсутності компенсаторів абсолютна заборона страйку є непропорційною й не є необхідною в демократичному суспільстві - тому Комітет встановив порушення статті 6§4 (п. 152–153)

З цих причин Комітет дійшов висновку: 9 голосами проти 2, що має місце порушення статті 5 Хартії; одноголосно, що немає порушення статті 6§1 Хартії; одноголосно, що має місце порушення статті 6§2 Хартії;  9 голосами проти 2, що має місце порушення статті 6§4 Хартії.

Рішення Європейського комітету соціальних прав за скаргою Європейської ради профспілок поліції (CESP) проти Франції (скарга № 101/2013), яке було прийнято 27 січня 2016 р., повідомлення зроблено 03 березня 2016 р., опубліковано 04 липня 2016 р.

Фабула справи. CESP стверджувала, що у Франції офіцери, унтер-офіцери та добровольці Національної жандармерії мають військовий статус і внаслідок цього позбавлені профспілкових прав, що становить порушення статті 5 (право на організацію) та статті 6 (право на колективні переговори) Переглянутої Європейської соціальної хартії. Скарга стосувалася як періоду до 30 липня 2015 року, коли діяла загальна заборона професійних об’єднань профспілкового характеру, так і ситуації після законодавчої реформи, запровадженої Законом № 2015-917.

Комітет зосередив аналіз на ключовому питанні: чи може Національна жандармерія вважатися поліцією або збройними силами для цілей застосування статей 5 і 6 Хартії, та які правові наслідки має така кваліфікація.

Цивільний або військовий характер Національної жандармерії

Комітет нагадав, що він визнає допустимою відмову у правах, гарантованих статтею 5 Хартії, лише щодо персоналу, «відповідального за національну оборону, якщо такі особи мають військовий статус і виконують військові завдання» (п.54). Водночас він підкреслив, що не обмежується формальною класифікацією в національному праві, а оцінює реальний характер завдань, які виконуються (п. 56).

Комітет встановив, що відповідно до Кодексу внутрішньої безпеки та Кодексу оборони Національна жандармерія є частиною збройних сил, а її члени мають військовий статус (п.55). Проте аналіз фактичних функцій показав, що «у майже всіх випадках […] члени жандармерії виконують завдання, які не є військовими, а мають цивільний характер» (п.57), оскільки йдеться про підтримання громадського порядку, кримінальні розслідування та поліцейські функції.

Водночас Комітет визнав, що жандармерія виконує і обмежене коло завдань військового характеру, зокрема участь в операціях збройних сил та охорону ядерних об’єктів (п. 58). Саме тому він сформулював ключовий підхід справи:

«Національна жандармерія може бути функціонально еквівалентною або поліції, або збройним силам, залежно від покладених обов’язків, ієрархічної влади та виконуваних завдань» (п.59).

2.2. Право на організацію, коли жандармерія функціонально еквівалентна поліції

У ситуаціях, коли жандармерія виконує цивільні поліцейські функції, Комітет застосував друге речення статті 5 Хартії та нагадав, що право на організацію поліцейських може бути обмежене, але не може бути повністю скасоване (п.62). Він підкреслив, що поліцейські повинні мати можливість «створювати або приєднуватися до справжніх організацій для захисту своїх матеріальних і моральних інтересів» та користуватися «більшістю профспілкових прерогатив» (п.62).

Комітет дійшов висновку, що загальна заборона професійних об’єднань профспілкового характеру, передбачена статтею L4121-4 Кодексу оборони до 30 липня 2015 року, суперечила цим вимогам. Він зазначив, що аргументи уряду щодо дисципліни та лояльності не можуть виправдати повного скасування свободи об’єднання, оскільки «досягнення таких цілей […] не вимагає повного скасування права на об’єднання» (п.64).

Відповідно, Комітет визнав, що мало місце порушення статті 5 Хартії, коли Національна жандармерія була функціонально еквівалентна поліції (п.65, п.79).

Після законодавчої реформи 2015 року Комітет визнав, що створення APNM (національних професійних асоціацій військовослужбовців) формально відповідає статті 5 Хартії (п.67–68). Однак він встановив, що низка обмежень, зокрема, надмірні вимоги до статутів, відсутність ефективних адміністративних і судових засобів захисту, а також недостатній захист від репресій - продовжують обмежувати право на організацію «у спосіб, який не є необхідним у демократичному суспільстві» (п. 70–78).

2.3. Право на організацію, коли жандармерія функціонально еквівалентна збройним силам

Коли жандармерія виконує військові завдання, Комітет застосував третє речення статті 5 Хартії, яке дозволяє державам значно ширший простір розсуду, включно з можливістю обмеження або навіть скасування свободи об’єднання (п.81). Проте навіть у цьому випадку такі обмеження повинні відповідати вимогам статті G Хартії.

Комітет підкреслив, що «саме по собі скасування права на організацію не є заходом, необхідним у демократичному суспільстві» (п.85). Тому загальна заборона професійних об’єднань до 30 липня 2015 року порушувала статтю 5 Хартії навіть щодо функціонально військових завдань (п.86–87).

Натомість після реформи 2015 року Комітет визнав, що обмеження, які застосовуються до APNM у випадках, коли жандармерія є функціонально еквівалентною збройним силам, є сумісними зі статтею G Хартії, і тому порушення статті 5 не встановлено (п.92–93).

3. Стаття 6 Хартії: право на колективні переговори

Комітет наголосив, що стаття 6 Хартії не містить жодних винятків для поліції або збройних сил, а тому будь-які обмеження повинні відповідати статті G (п.118). Він також зазначив, що на відміну від статті 5, стаття 6 не залежить від цивільного чи військового статусу відповідної категорії працівників (п.118).

3.2. Стаття 6§1: спільні консультації

Щодо періоду до 30 липня 2015 року, Комітет визнав, що у Франції існувала розгалужена система консультативних органів (CSFM, CFMG тощо), які дозволяли представникам жандармерії брати участь у консультаціях з міністерствами оборони та внутрішніх справ (п.127). Попри критику їх ефективності, Комітет дійшов висновку, що механізми консультацій були достатньо всеосяжними і відповідали статті 6§1 Хартії (п.135–137).

Після реформи 2015 року Комітет також визнав, що залучення APNM до консультативних механізмів сприяє заохоченню спільних консультацій і не призводить до порушення статті 6§1 (п.147–148).

3.3. Стаття 6§2: добровільні переговори

Натомість щодо статті 6§2 Хартії Комітет зайняв значно критичнішу позицію. Він підкреслив, що консультативні органи, які діяли до 30 липня 2015 року, не мали жодних юридичних повноважень для участі у переговорах, а отже «не могли вважатися механізмом добровільних переговорів» (п.138).

Комітет відхилив аргументи уряду про загрозу військовому командуванню, наголосивши, що такі міркування «не є необхідними в розумінні статті G Хартії» (п.141). Він прямо зазначив, що APNM повинні користуватися принаймні еквівалентними процедурами, які мають профспілки поліції (п.141).

Після 30 липня 2015 року, попри певне розширення участі APNM у діалозі, Комітет встановив, що надмірні обмеження, пов’язані з основними принципами військової служби, позбавляють APNM можливості «ефективно представляти своїх членів у всіх питаннях, що стосуються їх матеріальних і моральних інтересів» (п.149–150). Відповідно, ситуація не була приведена у відповідність до статті 6§2 Хартії (п.151).

Комітет одностайно дійшов висновку, що має місце порушення статті 5 Хартії, оскільки Національна жандармерія функціонально еквівалентна поліції; немає порушення статті 5 Хартії, коли Національна жандармерія функціонально еквівалентна збройним силам; немає порушення статті 6§1 Хартії; має місце порушення статті 6§2 Хартії.

Рішення Європейського комітету соціальних прав за скаргою Європейської організації військових асоціацій (EUROMIL) проти Ірландії (скарга №112/2014), яке прийнято 12 вересня 2017 р., повідомлення зроблено 11 жовтня 2017 р., публікація від 12 лютого 2018 р.

Фабула справи. EUROMIL стверджувала, що в Ірландії асоціації, які представляють військових (передусім PDFORRA і RACO), не мають належних “профспілкових” прав. Скарга концентрувалася на трьох блоках:

ст. 5 — обмеження свободи об’єднання через заборону приєднання військових асоціацій до національних об’єднань працівників (в ірландському контексті — ICTU);

ст. 6§2 — відсутність реального доступу до переговорів про оплату праці й ключові умови служби (військові майже виключені з “національних” переговорів);

ст. 6§4 — абсолютна заборона страйків для членів збройних сил.

Порушення статті 5 Хартії (право на організацію)

Комітет зазначає, що хоча третє речення статті 5 Хартії традиційно тлумачилося як таке, що дозволяє державам-учасницям «обмежувати і навіть повністю скасовувати свободу об’єднання для членів збройних сил» (Висновки I (1969); EUROFEDOP проти Франції, §28), подальший розвиток міжнародних стандартів зумовлює необхідність переосмислення цього підходу. З урахуванням правил тлумачення міжнародних договорів, закріплених у статті 31 Віденської конвенції, Комітет вважає, що стаття 5 Хартії має тлумачитися у світлі Європейської конвенції з прав людини та практики ЄСПЛ, зокрема рішень Matelly проти Франції та ADEFDROMIL проти Франції, у яких Суд наголосив, що «просте придушення права на організацію не є заходом, необхідним у демократичному суспільстві» (п.п.46–47).

Комітет підкреслює, що стаття 5 Хартії гарантує не лише індивідуальне право працівників створювати організації та вступати до них, але й право самих організацій «створювати федерації та вступати до них», оскільки держава-учасниця «не може обмежувати рівень, на якому працівники можуть об’єднуватися» (п.48).

При цьому Комітет визнає, що членство у національних об’єднаннях працівників має особливе значення, оскільки такі організації «часто мають більш значну переговорну силу в національних переговорах», зокрема щодо оплати праці (п.49).

55–57. У цій справі Комітет встановив, що повна заборона представницьким асоціаціям військових приєднуватися до національних організацій працівників, таких як ICTU, хоча і передбачена законом (п. 51), не була належним чином обґрунтована з точки зору необхідності та пропорційності. Комітет зазначив, що урядом не доведено, «чому питання громадської безпеки або національної безпеки не можуть обговорюватися в межах національних переговорів», навіть за умови членства військових асоціацій у національній конфедерації (п. 55). Така заборона, на думку Комітету, «фактично позбавляє асоціації представників ефективного засобу ведення переговорів щодо умов працевлаштування», оскільки ICTU має ключову роль у переговорах щодо оплати праці в державному секторі (п.56). За цих обставин Комітет дійшов висновку, що заборона є непропорційним обмеженням свободи об’єднання та становить порушення статті 5 Хартії (п.57).

Порушення статті 6§2 Хартії (право на колективні переговори)

85–87. Комітет насамперед наголошує, що, на відміну від статті 5 Хартії, формулювання статті 6 «не містить жодних положень, які б дозволяли державам-учасницям вводити обмеження» на право на колективні переговори, зокрема щодо збройних сил (п.85). Відповідно, будь-які обмеження цього права можуть бути виправдані виключно за умов, визначених статтею G Хартії, і лише за наявності законної мети та необхідності в демократичному суспільстві (п.85). Комітет підкреслює, що стаття 6§2 зобов’язує держави «за необхідності та в разі доцільності сприяти створенню механізмів добровільних переговорів», особливо щодо регулювання умов праці (п.86), а державні службовці, навіть за наявності обмежень, «завжди зберігають право брати участь у будь-яких процесах, що мають безпосереднє відношення до визначення процедур, які застосовуються до них» (п.87).

87–88. Комітет повторює свою усталену практику, згідно з якою «просте заслуховування сторони щодо заздалегідь визначеного результату не задовольняє вимоги статті 6§2 Хартії» (п.87). Навпаки, необхідно забезпечити регулярні та змістовні консультації протягом усього процесу встановлення умов служби, що дозволяють представницьким організаціям «впливати на результат» (п.87). У ситуації, коли профспілкові права обмежені, асоціації повинні «зберігати можливість виступати від імені своїх членів за допомогою принаймні одного ефективного механізму», а сам механізм переговорів має «дійсно надавати можливість досягнення результату, вигідного для працівників» (п.87–88).

89–92. У цій справі Комітет бере до уваги, що Ірландія запровадила систему примирення та арбітражу, а також інші механізми, спрямовані на забезпечення переговорів між державою та асоціаціями військових (п.89). Він також визнає, що угоди про державну службу фактично є механізмом, у межах якого «обговорюються загальні питання, пов’язані з умовами служби збройних сил, зокрема оплатою праці», і що на практиці такі угоди є «колективними угодами, укладеними на національному рівні» (п.90–91). Водночас Комітет зазначає, що представницькі асоціації військових «не беруть безпосередньої участі в цих переговорах», оскільки не є членами ICTU, а інформація щодо паралельних консультаційних процесів є обмеженою і не дозволяє зробити висновок, що вони забезпечують «значущі консультації, а не просто слухання» (п.92).

93–94. Комітет звертає особливу увагу на те, що питання оплати праці вирішуються саме в межах угод про державну службу, до яких асоціації військових представників «не мають прямого доступу» (п.93). Більше того, вони «не можуть висувати вимоги щодо оплати праці» в межах наявних альтернативних механізмів, оскільки ці питання визначаються угодами, які укладаються без їх участі (п.93). За таких умов Комітет зазначає, що йому було надано «мало інформації» про те, чому «майже повне виключення збройних сил із прямого переговорного процесу щодо оплати праці» є необхідним або пропорційним у розумінні статті G Хартії (п.94).

97. З огляду на ключову роль переговорів про оплату праці для ефективного здійснення права на колективні переговори, Комітет доходить висновку, що наявна система «не забезпечує достатнього доступу військових представницьких асоціацій до обговорень угод про оплату праці» (п.97). За відсутності обґрунтування необхідності такого виключення та з урахуванням фактичного позбавлення асоціацій можливості впливати на результат переговорів, Комітет вважає, що має місце порушення статті 6§2 Хартії (п.97).

Відсутність порушення статті 6§4 Хартії (право на страйк)

111–113. Комітет нагадує, що право на страйк «нерозривно пов’язане з правом на колективні переговори», оскільки воно є «найефективнішим засобом досягнення сприятливого результату в процесі переговорів» (п.111). Саме з цієї причини право на страйк має особливе значення для профспілок, а будь-які обмеження цього права можуть бути прийнятними лише за умов, визначених статтею G Хартії (п.111). Разом з тим Комітет посилається на свою усталену практику, відповідно до якої «відмова у праві на страйк державним службовцям в цілому не може вважатися сумісною з Хартією», однак право на страйк «може бути обмежене» щодо певних категорій державних службовців, зокрема членів поліції та збройних сил, якщо їхні функції безпосередньо пов’язані з національною безпекою та загальними інтересами (п.113).

Комітет проводить розмежування між поліцією та збройними силами, зазначаючи, що хоча щодо поліції спостерігається «тенденція до розширення права на страйк», абсолютна заборона такого права може бути виправдана лише за наявності «вагомих підстав» (п.114). Водночас щодо збройних сил межа розсуду, надана державам-учасницям, є ширшою (п.116). У цій справі Комітет встановлює, що заборона права на страйк для членів збройних сил в Ірландії «встановлена законом» і «переслідує законну мету», а саме підтримання громадського порядку, національної безпеки та прав і свобод інших осіб шляхом забезпечення постійної боєздатності збройних сил (п.115).

Оцінюючи питання необхідності та пропорційності, Комітет звертає увагу на те, що «більшість держав Ради Європи забороняють членам збройних сил страйкувати», за винятком Австрії та Швеції.

З огляду на «специфічний характер завдань, що виконуються членами збройних сил», їхню діяльність «в умовах військової дисципліни» та ризик того, що страйкові дії можуть «порушити операції таким чином, що це загрожуватиме національній безпеці», Комітет визнає наявність достатніх підстав для запровадження абсолютної заборони права на страйк (п.117). За цих обставин відповідна законодавча норма вважається «пропорційною до законної мети» та такою, що є «необхідною в демократичному суспільстві» (п.117).

118. Отже, Комітет доходить висновку, що заборона права на страйк для членів збройних сил в Ірландії не становить порушення статті 6§4 Хартії (§118).

У справі Європейський комітет соціальних прав сформулював послідовний і збалансований підхід до колективних прав військовослужбовців, визнавши, з одного боку, що держава має широкий простір розсуду щодо обмежень, зумовлених вимогами національної безпеки, а з іншого, - що такі обмеження не можуть призводити до фактичного позбавлення представницьких асоціацій їхньої сутнісної ролі у захисті соціально-економічних інтересів військових.

Рішення Європейського комітету соціальних прав за скаргою Конфедерації загальних профспілок (CGS) та Федерації працівників публічного сектору й публічних функцій (FLP) проти Італії (скарга № 161/2018), яке прийнято 19 жовтня 2022 р., повідомлення зроблено 02 грудня 2022 р., оприлюднено 22 лютого 2023 р.

Фабула справи. У справі Конфедерація загальних профспілок (CGS) та Федерація працівників публічного сектору й публічних функцій (FLP) проти Італії організації-скаржники стверджували, що Італія порушила, зокрема, статтю 6§2 Європейської соціальної хартії, оскільки положення Законодавчого декрету № 165/2001 та Національного колективного договору від 12 лютого 2018 року призвели до фактичного виключення профспілок, які не підписали цей договір, із додаткових колективних переговорів у державному секторі. За твердженням скаржників, таке виключення позбавило їх можливості впливати на визначення істотних умов праці, зокрема щодо оплати праці, надурочних робіт та соціального забезпечення, і тим самим звело право на колективні переговори до формального визнання без реального змісту.

Позиція Комітету

Підозра у порушенні статті 6§2 Хартії

60. З загальної точки зору, Комітет вважає, що здійснення права на колективні переговори, гарантоване статтею 6§2 Хартії, є необхідною основою для реалізації інших основних прав, гарантованих Хартією, таких як права на справедливі умови праці (стаття 2), безпечні та здорові умови праці (стаття 3), справедливої винагороди (стаття 4), інформації та консультацій (стаття 21), участі у визначенні та поліпшенні умов праці та робочого середовища (стаття 22) (Шведська конфедерація профспілок (LO) та Шведська конфедерація професійних працівників (TCO) проти Швеції, Скарга № 85/2012, op.cit., §109).

61. Крім того, Комітет зазначає, що право на колективні переговори визнається на конституційному рівні в переважній більшості держав-членів Ради Європи, а також у значній кількості обов’язкових міжнародних правових інструментів, окрім Європейської конвенції з прав людини, на рівні Організації Об’єднаних Націй та Європейського Союзу. У цьому зв’язку, серед іншого, згадується стаття 8 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, відповідні положення Конвенцій МОП № 87 та № 98, а також Хартія основних прав Європейського Союзу (Matica Hrvatskih Sindikata проти Хорватії, Скарга № 116/2015, рішення по суті від 21 березня 2018 року, §83).

62. Комітет нагадує, що відповідно до статті 6§2 Хартії держави-учасниці зобов’язані за необхідності та в разі доцільності сприяти створенню механізмів для добровільних переговорів, зокрема, щодо регулювання умов праці (UGL–CFS та SAPAF проти Італії, скарга № 143/2017, рішення по суті від 3 липня 2019 року, §117; див. також справу «Європейська конфедерація поліції (EuroCOP) проти Ірландії», скарга № 83/2012, рішення про прийнятність та по суті, §173).

63. Комітет також нагадує, що, приймаючи статтю 6§2 Хартії, держави-учасниці зобов’язуються не тільки визнати у своєму законодавстві, що роботодавці та працівники можуть врегулювати свої взаємні відносини за допомогою колективних угод, але й активно сприяти укладанню таких угод, якщо їх спонтанний розвиток є незадовільним, та забезпечити готовність кожної сторони до колективних переговорів з іншою стороною. Однак, на думку Комітету, у разі спонтанного створення адекватного механізму добровільних переговорів відповідна держава не зобов’язана втручатися у спосіб, передбачений у цьому пункті (Висновки I - 1969, Заява про тлумачення статті 6§2; див. також Скандинавська конфедерація профспілок ( Confederation (LO)) та Скандинавська конфедерація професійних працівників (TCO) проти Швеції, Скарга № 85/2012, op.cit., §§110-111; див. також справу «Загальна конфедерація праці Force Ouvrière (FO) проти Франції», скарга №118/2015, рішення по суті від 3 липня 2018 року, §60).

64. Нарешті, Комітет нагадує, що держави-учасниці не повинні втручатися у свободу профспілок самостійно вирішувати, які трудові відносини вони бажають регулювати в колективних угодах і які законні методи слід застосовувати в їхніх зусиллях з просування та захисту інтересів відповідних працівників (Шведська конфедерація профспілок (LO) та Шведська конфедерація професійних працівників (TCO) проти Швеції, скарга № 85/2012, op.cit., §111).

Щодо застосування цих принципів

Комітет від самого початку розмежовує приватний і публічний сектори, підкреслюючи, що оцінка права на колективні переговори має враховувати специфіку державної служби.

68. Комітет зазначає, що італійська система колективних переговорів побудована навколо двох взаємопов’язаних рівнів переговорів: національних галузевих (або категорійних) колективних угод та колективних угод на рівні підприємства/заводу або регіону. Галузеві колективні угоди встановлюють загальні мінімальні стандарти прав для професійної галузі або категорії. Колективні угоди на рівні підприємства/заводу або регіону (другий рівень або додаткові колективні угоди) мають на меті конкретизувати та вдосконалити стандарти, встановлені в галузевих колективних угодах, а також можуть стосуватися питань, які не регулюються на галузевому рівні.

Аналіз зосереджується не на рівні переговорів, а на самій можливості доступу до них. Обмеження доступу до додаткових переговорів фактично стосується істотних елементів трудових прав. Законодавство прямо пов’язує доступ до переговорів із формальним статусом профспілки.

73. Комітет нагадує, що колективні переговори є процесом переговорів, в ході якого не всі умови, висунуті однією стороною, можуть бути прийняті іншою стороною (Шведська конфедерація профспілок (LO) та Шведська конфедерація професійних працівників (TCO) проти Швеції, скарга № 85/2012, op.cit., §112). Комітет також нагадує, що профспілка повинна зберігати здатність відстоювати інтереси своїх членів за допомогою принаймні одного ефективного механізму. Для задоволення цієї вимоги механізм колективних переговорів повинен бути таким, щоб дійсно забезпечувати можливість досягнення результату переговорів на користь працівників (Європейська конфедерація поліції (EuroCOP) проти Ірландії, скарга № 83/2012, op.cit., §§176–177).

Навіть непідписанти не повністю усунуті від переговорного процесу.

75. Комітет вважає, що той факт, що ефективне здійснення права профспілок на додаткові колективні переговори пов’язане з підписанням попередньої національної угоди, становить обмеження права на колективні переговори, передбаченого статтею 6§2 Хартії. Однак таке обмеження може бути визнане сумісним з Хартією, якщо воно є обґрунтованим і пропорційним.

76–77. Комітет зазначає, що держави-учасниці користуються свободою дій за умов, викладених у статті G, і що така свобода є ширшою в державному секторі з огляду на бюджетні та публічно-правові обмеження. Для державної служби допускається більш жорстке регулювання колективних переговорів.

78–79. Комітет враховує еволюцію італійського законодавства та «делікатний баланс», досягнутий між соціальними партнерами.

80–81. Комітет доходить висновку, що обмеження є обґрунтованим і пропорційним, оскільки сприяє ефективності та керованості переговорного процесу. Пріоритет надано функціональності системи колективних переговорів.

82. Відповідно, Комітет вважає, що не було порушення статті 6§2 Хартії щодо права на додаткові колективні переговори представницьких профспілок, які не підписали НКДУ від 12 лютого 2018 року.

Аналіз практики Європейського комітету соціальних прав дозволяє виокремити послідовний і водночас диференційований підхід Комітету до застосування статей 5 та 6 Європейської соціальної хартії щодо військовослужбовців, поліцейських та державних службовців.

По-перше, Комітет послідовно виходить з того, що право на свободу об’єднання (стаття 5 Хартії) та право на колективні переговори (стаття 6) є фундаментальними соціальними правами, від яких залежать ефективне здійснення інших гарантій Хартії. Водночас ці права не є абсолютними, особливо у сферах, пов’язаних із національною безпекою, військовою дисципліною та функціонуванням державної служби.

По-друге, у справах, що стосуються збройних сил, Комітет визнає ширший простір розсуду держав. Він допускає істотні обмеження профспілкових прав, включно з абсолютною забороною права на страйк (стаття 6§4), за умови, що такі обмеження: передбачені законом; переслідують законну мету (захист національної безпеки, громадського порядку); є необхідними та пропорційними в демократичному суспільстві (зокрема, EUROMIL проти Ірландії, §§115–118).

Водночас Комітет чітко наголошує, що навіть у військовому контексті неприпустимим є повне придушення свободи об’єднання, зокрема шляхом загальної заборони професійних асоціацій або їх ізоляції від національного соціального діалогу (порушення статті 5 у справі EUROMIL проти Ірландії).

По-третє, щодо поліції та органів із подвійною (цивільно-військовою) природою, таких як Національна жандармерія Франції, Комітет застосовує функціональний підхід. Вирішальним є не формальний статус, а характер виконуваних завдань. Якщо орган фактично виконує поліцейські функції, повне позбавлення профспілкових прав є несумісним з Хартією (CESP проти Франції, §§59–65, 78–79).

По-четверте, у контексті колективних переговорів (стаття 6§§1–2) Комітет проводить чітке розмежування між: формальним існуванням консультативних механізмів; та їх реальною здатністю впливати на визначення умов праці. Майже в усіх розглянутих справах ключовим критерієм є наявність хоча б одного ефективного механізму, який дозволяє представницьким організаціям: брати участь у процесі не лише на стадії «заслуховування»; реально впливати на результат переговорів, зокрема щодо оплати праці (зокрема, EuroCOP проти Ірландії, §§176–178; EUROMIL проти Ірландії, п.п.92–94).

По-п’яте, у справі CGS та FLP проти Італії Комітет демонструє більш стриманий підхід, визнаючи, що в державному секторі держава як роботодавець має право раціоналізувати переговорний процес, обмежуючи участь у додаткових переговорах профспілок, які не підписали базову національну угоду, за умови збереження загальної можливості представництва інтересів працівників. У цьому контексті пріоритет було надано ефективності та керованості системи, а не максимальному плюралізму (CGS та FLP проти Італії, §§80–82).

У підсумку, практика Європейського комітету соціальних прав формує збалансовану модель: з одного боку, визнається легітимність спеціальних обмежень для військової служби та державного сектору; з іншого - чітко окреслюється «червона лінія», за якою обмеження перетворюються на фактичне позбавлення змісту прав, гарантованих Хартією.

Ця практика є особливо релевантною для України в умовах воєнного стану та масштабної участі громадян у військовій службі, територіальній обороні й публічному секторі, оскільки дозволяє поєднати вимоги національної безпеки з дотриманням європейських стандартів соціальних прав.

Публікацію підготовано у співпраці з Національною асоціацією адвокатів України за підтримки проєкту Ради Європи «Посилення соціального виміру в Україні», що має на меті досягти того, щоб широкі верстви населення та люди з уразливих груп, включаючи постраждале від війни населення в Україні, отримували адресний соціальний захист та підтримку.

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.