Спори з комісіями з компенсації та уповноваженими органами за пошкоджене/зруйноване майно

Масштаби руйнувань житла українців внаслідок збройної агресії є кричущими. На виконання своїх позитивних зобов’язань за ст. 1 Протоколу 1 Європейської конвенції з прав людини Україна запровадила та активно реалізує компенсаційні механізми за пошкоджене та зруйноване житло українців. Вона, очевидно, не може вирішити всі виклики щоденних збройних атак на наші міста і села, але надає можливість чітко визначеним суб’єктам отримати цілком зрозумілий розмір компенсації за чітко визначені наслідки руйнувань житлових приміщень. Попри законодавчу визначеність, компенсаційні механізми не завжди працюють легко, що породжує безліч судових спорів.

Законодавча база

Основна законодавча база в питаннях компенсації є великою та включає в себе як спеціальні законодавчі акти, так і загальні, які мають застосовуватись комплементарно та потребують їх систематичного вивчення. Серед основних можна виділити такі (далі надається неповний перелік):

— Закон України від 23.02.2023 № 2923-IX «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації, та Державний реєстр майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України»;

— Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»;

— Закон України від  17.02.2011 №  3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»;

— Закон України від  17.02.2022 №  2073-IX «Про адміністративну процедуру»;

— Закон України від  01.07.2004 №  1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»;

— постанова Кабінету Міністрів України від 21.04.2023 № 381 «Про затвердження Порядку надання компенсації для відновлення окремих категорій об’єктів нерухомого майна, пошкоджених внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації, з використанням електронної публічної послуги «єВідновлення»;

— постанова Кабінету Міністрів України від 30.05.2023 № 600 «Про затвердження Порядку надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна»;

— постанова Кабінету Міністрів України від 26.03.2022 № 380 «Про збір, обробку та облік інформації про пошкоджене та знищене нерухоме майно внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації, та Порядок подання інформаційного повідомлення про пошкоджене та знищене нерухоме майно внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації»;

— Порядок виконання невідкладних робіт щодо ліквідації наслідків збройної агресії Російської Федерації, пов’язаних із пошкодженням будівель та споруд, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2022 № 473;

— Порядок виконання робіт з демонтажу об’єктів, пошкоджених або зруйнованих внаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2022 № 474;

— Порядок проведення обстеження прийнятих в  експлуатацію об’єктів будівництва, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 № 257.

Про адміністративну процедуру

Мною вивчено велику кількість спорів за позовами фізичних осіб до суб’єктів у сфері компенсації, і перший важливий висновок, який я зробила, — позивачі вкрай рідко (майже ніколи) аргументують свою позицію, посилаючись на Закон України «Про адміністративну процедуру».

І даремно, адже цей законодавчий акт, насправді, може значно підсилити вашу позицію та підсвітлити порушення процедури з  боку компенсаційного органу.

ЗАП у повній мірі набув чинності 15.12.2023 та встановив «правила гри» у відносинах органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб’єктів з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у дусі визначеної Конституцією України демократичної та правової держави та з метою забезпечення права і закону, а також зобов’язання держави забезпечувати і захищати права, свободи чи законні інтереси людини і громадянина.

З точки зору ЗАП, комісія з розгляду питань щодо надання компенсації за пошкоджені об’єкти нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України (далі — комісія з компенсації) або виконавчі органи сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, військові адміністрації населеного пункту або військово-цивільні адміністрації населеного пункту (далі — уповноважений орган) є адміністративними органами (далі — АО).

Адміністративний орган — орган виконавчої влади, орган влади АРК, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб’єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації.

З точки зору цього ж закону, рішення комісії з компенсації про зупинення розгляду заяви, про відмову в компенсації або про виплату компенсації, а так само і рішення уповноваженого органу про затвердження рішення комісії з компенсації або про надіслання заяви на повторний розгляд комісією є адміністративним актом (далі — АА).

Адміністративний акт — рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) АО для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов’язків окремої особи (осіб).

Статтею 4 ЗАП визначено 13 принципів, яких має дотримуватись АО під час прийняття АА, а саме:

Вивчення достатньої кількості адміністративних проваджень у частині реалізації компенсаційного механізму дозволяють зробити висновок № 2: ані комісії з компенсації, ані уповноважені органи не застосовують ЗАП, унаслідок чого легко можна виявити безліч порушень під час цих проваджень.

Про юрисдикцію

Перше питання під час прийняття рішення про оскарження рішення, дії чи  бездіяльності комісії з  компенсації або  уповноваженого органу постає таке: «До якого суду подавати позов: адміністративного чи загальної юрисдикції?». І це питання постає не просто так, а після отримання позиції Верховного Суду про з’ясування природи спору, а не тільки суб’єктного складу сторін, воно набуло нового виміру.

Розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної особи на ефективний судовий захист. При цьому адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи  індивідуальних актів), дій чи  бездіяльності, крім  випадків, коли для  розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження (п. 1 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України).

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб’єкт владних повноважень» означає орган державної влади, ОМС, їхню посадову чи службову особу, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (згідно з пунктом п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС).

Публічно-правовий спір — спір, у якому:

— хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв’язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

— хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов’язує надавати такі послуги виключно суб’єкта владних повноважень, і спір виник у зв’язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

— хоча б одна сторона є суб’єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв’язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб’єкта владних повноважень або іншої особи.

Ознаки публічно-правового спору:

— однією зі сторін є суб’єкт владних повноважень, тобто орган державної влади або орган місцевого самоврядування чи установа, якій державою делеговано виконання відповідних владно-розпорядчих функцій;

— спірні правовідносини виникли у  зв’язку зі здійсненням ним владно-управлінських функцій;

— перебування сторін спору у  відносинах влади-підпорядкування.

Приватно-правовий спір — спір, який обумовлений порушенням або  загрозою порушення приватного права чи  інтересу, як правило, майнового, конкретного суб’єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб’єктів владних повноважень.

З огляду на позиції Верховного Суду, які висвітлені в постановах від 01.02.2022 у справі № 640/18584/20 та від 16.11.2022 у справі № 320/8650/20, маємо негативну практику окружних адміністративних судів у вигляді відмови у відкритті адміністративного провадження з висновком про те, що спори з комісіями з компенсації або уповноваженими органами — це приватно-правові спори. З цими висновками погодитись важко, тому, на жаль, маємо оскаржувати ці рішення в апеляційному порядку, втрачаючи дорогоцінні часові та  фінансові ресурси (див., наприклад, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.04.2025 у справі № 620/926/25).

Висновок № 3: спори з комісіями з компенсаціями та уповноваженими органами мають розглядатись за правилами адміністративного судочинства окружними адміністративними судами.

Додатково раджу підсилювати свою позицію в питаннях юрисдикції та необхідності застосування до компенсаційних спорів ЗАП посиланням на позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 22.11.2024 у справі № 520/34082/23. Положеннями ЗАП уніфіковано підходи щодо процедури оскарження адміністративних актів, зокрема передбачено, що рішення, дії, бездіяльність, вчинені, допущені в адміністративній процедурі державної реєстрації, оскаржуватимуться в адміністративному порядку відповідно до Закону та/ або до адміністративного суду. Розгляд і вирішення справ про адміністративну процедуру державної реєстрації — виняткова компетенція адміністративного суду, натомість розгляд і вирішення справ про адміністративну процедуру державної реєстрації загальними судами, господарськими судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України — є порушенням принципу законності, приписів ст. 8, 19, 55, 125 Конституції України, невиконанням приписів ЗАП, порушенням і недотриманням зобов’язань, узятих Україною перед вступом до ЄС.

Про відповідачів/третіх сторін

Наразі комісії з  компенсації у  вказаній категорії спорів виробили однакові підходи захисту  — вони не є юридичними особами, мають статус консультативно-дорадчого органу, а отже, на їхню думку, не наділені правосуб’єктністю та не можуть бути стороною у справі. Такою ж логікою керуються й уповноважені органи без статусу юридичної особи (виконавчі комітети).

Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 4 КАС відповідач — суб’єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача. Згідно з ч. 4 ст. 46 КАС відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

При цьому п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС передбачає, що суб’єкт владних повноважень  — орган державної влади (у  тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Незважаючи на створення виконавчим комітетом, комісія з компенсації є досить самостійною у прийнятті рішень та виконанні покладених на неї завдань.

Частиною 1 ст. 6 Закону України «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, та Державний реєстр майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України» встановлено повноваження Комісії, в силу яких вона виконує ключові завдання до прийняття рішення про надання / відмову у наданні компенсації за знищений об’єкт нерухомого майна, при цьому виконавчий комітет лише затверджує її рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад — органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для  здійснення виконавчих функцій і  повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Згідно з ч. 1 ст.  11 вказаного Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Незважаючи на підконтрольність та підзвітність, виконавчі органи є відокремленими суб’єктами місцевого самоврядування.

Про те, чому комісія з  компенсації та  уповноважений орган належать до адміністративних органів, детально описано в розділі «Про адміністративну процедуру».

Висновок № 4: і комісія з компенсації, і уповноважений орган можуть виступати відповідачами у справі, відсутність статусу юридичних осіб не суперечить вимогам закону, а наявність дискреційних повноважень додатково свідчить про адміністративну правосуб’єктність.

Тепер щодо статусу цих осіб. Чи варто зазначати і комісію з компенсації на рівні з уповноваженим органом (наприклад, виконавчим комітетом) співвідповідачем? Все залежить від предмета спору. Детальне вивчення повноважень цих окремих суб’єктів каже, що у разі оскарження рішення про компенсацію або про відмову в компенсації достатньо відповідачем зазначити тільки виконавчий комітет, який і затвердив рішення комісії з компенсації. Адже у разі задоволення позову виконавчий комітет має повторно розглянути рішення комісії з компенсації і вирішити питання в межах своєї дискреції: затвердити рішення або повернути для повторного розгляду. У такому випадку комісію з компенсації доречно залучати як третю особу. В інших випадках комісія з компенсації, на мою думку, має виступати відповідачем у справі.

Однак судова практика в цьому питанні неоднозначна: суди або за власною ініціативою, або шляхом надання строку для  усунення недоліків, вирішують питання про статус комісії з  компенсації. З  огляду на  достатньо широку дискрецію адміністративного суду (вирішувати питання про коло осіб — учасників справи, вийти за межі позовних вимог, обрати інший спосіб захисту, самостійно збирати докази) не зайвим буде залучення комісії з компенсації як другого відповідача на рівні з уповноваженим органом.

Приклади із судової практики

1.Чи впливає стан будинку на можливість отримання компенсації?

Коротка фабула: до початку бойових дій житловий будинок був у занедбаному стані, напівзруйнований, але він експлуатувався власником для проживання. Комісія з компенсації відмовила в компенсації.

Висновок суду: попереднє пошкодження нерухомості, що  привело її  в занедбаний стан, не є підставою для  відмови у  наданні компенсації за зруйноване житло.

Де почитати: постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 13.08.2024 у справі № 400/3394/24.

2.Чи можна долучити документи для отримання компенсації пізніше поданої заяви?

Коротка фабула: заявник подав заяву про надання компенсації без правовстановлюючих документів. Через деякий час їх було долучено, але комісія з компенсації жодного рішення не прийняла.

Висновок суду: враховуючи, що заява позивача не розглянута належним чином, суд доходить висновку про визнання протиправною бездіяльності комісії з компенсації та зобов’язання повторно розглянути заяву.

Де почитати: постанова Харківського окружного адміністративного суду від 25.12.2024 у справі № 520/29306/24.

3.Чи можна скасувати рішення комісії через несвоєчасний розгляд заяви?

Коротка фабула: відповідач порушив строк розгляду заяви про надання компенсації, але рішення по суті було прийнято.

Висновок суду: суд визнав протиправною бездіяльність комісії з компенсації, але нічого не зобов’язав, вказавши, що порушення строків не впливає на чинність АА, який прийнято правомірно.

Де почитати: постанова Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.2025 у справі № 520/30466/24.

4.Чи можна через суд отримати компенсацію в рамках компенсаційного механізму іноземцю?

Коротка фабула: позивач є громадянином Вірменії. Рішенням комісії від 22.03.2024 № 372 йому відмовлено в наданні компенсації.

Висновок суду: норми Закону не  поширюються на позивача, оскільки до предмета регулювання належать правовідносини із надання компенсації за зруйноване житло саме громадянам України. При цьому позивач не обмежений у застосуванні інших способів захисту порушеного права власності.

Де почитати: постанова Донецького окружного адміністративного суду від  30.09.2024 у справі № 200/5556/24.

5.Чи можна отримати компенсацію після припинення права власності на зруйноване житло?

Коротка фабула: позивач надав правовстановлюючі документи на зруйноване майно, проте на момент розгляду комісією з компенсації питання про компенсацію в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно вже був наявний запис про припинення права власності. Рішенням комісії відмовлено в наданні компенсації.

Висновок суду: зважаючи на те, що законодавство передбачає альтернативний спосіб підтвердження права власності на знищений об’єкт, а саме: подання документа, що підтверджує право власності, або витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, суд дійшов висновку, що відмова відповідача у прийнятті заяви є безпідставною.

Де почитати: постанова Київського окружного адміністративного суду від  15.11.2024 у справі № 320/8378/24.

6.Чи можна отримати компенсацію за пошкоджену квартиру в  багатоквартирному будинку в разі його пошкодження та не відновлення?

Коротка фабула: позивачу відмовлено в компенсації за пошкоджене майно, бо квартира знаходиться в багатоквартирному будинку, де пошкоджене також і спільне майно, яке не відновлене. В рамках судової справи неодноразово витребовувались відповідні докази про пошкодження спільного майна, однак надані відповідачем так і не були.

Висновок суду: суд вийшов за межі позовних вимог та визнав протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у неналежному розгляді заяв та зобов’язав повторно розглянути заяви у спосіб, визначений Порядком надання компенсації для відновлення окремих категорій об’єктів нерухомого майна, пошкоджених внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією російської федерації, з  використанням електронної публічної послуги єВідновлення, затвердженим постановою КМУ від 21.04.2023 №  381, та  прийняти відповідне рішення.

Де почитати: постанова Харківського окружного адміністративного суду від 05.03.2024 у справі № 520/33823/23.

7.Чи можна отримати компенсацію у разі, якщо відомості про право власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно з’явились після руйнації?

Коротка фабула: реєстрація права власності в реєстрі з’явилась пізніше, ніж руйнація. Державна реєстрація права власності відбулась на підставі техпаспорта, виданого після прильоту. Комісія з компенсації дійшла висновку, що  житло не  існувало, а  потерпілий є  власником будівельних матеріалів, які не покриваються компенсаційними механізмами. У компенсації відмовлено.

Висновок суду: ані Закон, ані Порядок не  містять умови, що компенсація надається тільки у тому випадку, якщо державну реєстрацію було проведено до пошкодження. Відсутність інформації про пошкоджений об’єкт у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно є самостійною підставою для відмови в наданні компенсації. У цій нормі йдеться саме про актуальну інформацію, тобто інформацію у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, що є достовірною на час подання заяви. На момент звернення право було зареєстровано, тому доводи про недостовірність даних, зазначених у заяві позивача, є безпідставними.

Де почитати: постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 08.10.2024 у справі № 400/3476/24.

8.Чи  можна підтвердити ступінь руйнації житла в іншому порядку, ніж це передбачено методикою?

Коротка фабула: згідно з технічним звітом категорія руйнувань квартири встановлена як «4». Закон містить іншу градацію. Комісією з  компенсації було зупинено розгляд заяви з метою отримання інформації про категорію пошкодження квартири. Після уточнення прийнято рішення про відмову, оскільки квартира не є зруйнованою, а є пошкодженою. Позивач трактує зупинення розгляду як припинення. З рішенням про відмову не згодна.

Висновок суду: доказами у  справі підтверджено відсутність підстав вважати, що нерухоме майно позивачки знищено, натомість наявні підстави, що доводять зворотнє, а саме факт можливого відновлення квартири. Таким чином, відповідачами доведено законність своїх дій та  безпідставність позовних вимог.

Де почитати: постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.05.2024 у справі № 400/15164/23.

9.Чи можна отримати компенсацію на житло, яке перебуває у користуванні?

Коротка фабула: заявник у  відповідь на  адвокатський запит отримав лист-відмову у компенсації за будинок, в якому проживає більше 20 років і який було пошкоджено. Підстава відмови — заявник не є власником. Спірні будинки знаходяться в комунальній власності Народицької селищної ради та надані сім’ям, яких було відселено з зони відчуження, на основі тимчасового проживання.

Висновок суду: як вбачається з  матеріалів справи, позивач не  звертався до  відповідача із  заявою про компенсацію за пошкоджене майно. У позові він також зазначає про усне звернення до відповідача. Суд зауважує, що адвокатський запит містить вимогу про надання інформації «щодо можливості отримання компенсації» та не є заявою, в розумінні Порядку № 381 про компенсацію за пошкоджене майно. За вказаних обставин відповідачем не приймалось рішення про відмову в отриманні компенсації в рамках програми «єВідновлення», а  було надано відповідь від 03.01.2024 на адвокатський запит від 01.01.2024. Встановлено відсутність порушеного права й інтересу позивача.

Де почитати: постанова Донецького окружного адміністративного суду від  24.01.2025 у справі № 200/8157/24.

10.Чи можна отримати різницю розміру компенсації за різними порядками: до повномасштабного вторгнення і після?

Коротка фабула: будинок було зруйновано до 2022. Заявник отримав компенсацію в розмірі 300 000 грн згідно з вимогами чинного на той момент законодавства. Заявник хотів більше, оскільки розмір компенсації не відповідає ринковій вартості та новий компенсаційний механізм є більш справедливим.

Висновок суду: Закон не поширює свою дію на об’єкти, які зруйновані / пошкоджені до 24.02.2022. Розробка інших механізмів щодо компенсації за пошкодження та знищення об’єктів нерухомого майна після 24.02.2022 не свідчить про дискримінацію громадян України.

Де почитати: постанова Верховного Суду від 06.01.2025 у справі № 202/3804/22.

ВІСНИК НААУ № 7-8 (113)

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.