Свобода розсуду держав у здійсненні соціальної та економічної політики: європейські практики (ч. 2)

Перед ЄСПЛ поставало питання можливості вибору між двома діаметрально різними підходами — з одного боку, заборона будь-якого перегляду в бік зменшення соціальних виплат, ліквідації пільг та гарантій, а з іншого — дозвіл на повну дискрецію законодавця у проведенні політики у сфері соціального захисту. Саме комбінаторика ключових засад — демократичної, правової та соціальної держави — при вирішенні соціальних питань здатна відповідати принципам правової визначеності (певності), юридичної безпеки та правової стабільності.

Рішення по справі Вальверде Дігон проти Іспанії (CASE OF VALVERDE DIGON v. SPAIN), заява № 22386/19, від 26.01.2023 (остаточне 25.05.2023). Заява стосується відмови органів влади призначити заявнику пенсію у  зв’язку з  втратою годувальника. Заявниця скаржиться за  статтею  1 Протоколу №  1 на те, що органи влади не врахували об’єктивну неможливість для неї виконати вимогу щодо офіційної реєстрації, яка не застосовувалася до її справи до рішення Конституційного Суду  2014  року. Крім  того, вона зазначила, що оскаржувана відмова становила дискримінацію відповідно до статті 14 Конвенції у поєднанні зі статтею 1 Протоколу № 1 щодо тих осіб, хто залишився в живих (учасників партнерств) (members of partnerships), чиї партнери померли до винесення рішення Конституційного Суду або більш ніж через два роки після винесення цього рішення.

В. Оцінка суду

1. Загальні принципи

Суд повторює, що  хоча стаття  1 Протоколу №  1 не створює права на придбання власності (див. Béláné Nagy v. Hungary [GC], no. 53080/13, § 74, 13.12.2016, Stummer v. Austria [GC], no. 37452/02, § 82, ECHR 2011 та нещодавнє рішення, Beeler v. Switzerland [GC], no. 78630/12, § 57, 11.10.2022), за певних обставин «правомірне сподівання» (legitimate expectation) отримання активу може також підпадати під захист статті 1 Протоколу № 1 (див., серед багатьох рішень, AnheuserBusch Inc. v. Portugal [GC], no. 73049/01, § 65, ECHR 2007- I) (п. 48 рішення).

Важливо!

Щодо проблематики перекладу та практичного застосування юридичної конструкції LEGITIMATE EXPECTATION:

На думку Тетяни Фулей:

«Із варіантів, що зустрічаються в офіційних / автентичних текстах перекладів рішень ЄСПЛ, найбільш доречним є, на нашу думку, термін «легітимні очікування». Незважаючи на те що серед 29 перекладів він зустрічається лише раз, він найадекватніше відбиває зміст поняття.

На підставі проведеного дослідження можна зробити висновок, що термін legitimate expectations використано у 70 рішеннях та ухвалах щодо України англійською мовою, у т. ч. 29 рішеннях у контексті статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Статистичний метод дав змогу виявити, що найбільш звичним перекладом є «законні сподівання», який у множині або однині зустрічається у 20 рішеннях».

Сергій Головатий наголошує: «В українській офіційній конституційній доктрині досить активно застосовним є ще один виріб із практики Страсбурзького Суду — доктрина правомірних сподівань (legitimate expectations). Варто зазначити, що Суд застосовує цю доктрину в перекладі українською як правомірні сподівання лише віднедавна. Перед тим, обґрунтовуючи свої рішення на основі цієї доктрини, Суд застосовував низку інших варіантів перекладу, як-от: «законні очікування», «правомірні очікування», «легітимні очікування», «правомірні (легітимні) очікування». Це є красномовним прикладом того, що пошук найудалішого українського відповідника до станівких англомовних правничих термінів і юридизованих словесних позначень дуже часто є доволі нелегкою справою».

Отже, Суд врешті-решт і сам визначився з урахуванням минулої практики та пристав на те, що слушним українським відповідником до англійського вислову legitimate expectation як семантично цілісного терміна на позначення відповідної правничої доктрини є словосполука «правомірне сподівання».

Щодо «сучасної» практики Конституційного Суду України:

«У Рішенні Конституційного Суду України від 13.09.2023 № 8-р(II)/2023 вказано, що «складовим елементом принципу юридичної визначеності як вимоги правовладдя є принцип правомірних сподівань (legitimate expectations), який, за тлумаченням Венеційської Комісії, виражає ідею, що органи публічної влади повинні додержуватись не лише приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених [у особи] сподівань; згідно з доктриною правомірних сподівань — ті, хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх правомірних сподівань [спеціальне Дослідження Венеційської Комісії «Мірило правовладдя», CDL-AD(2016)007, пункт II.В.5.61]»; «одночасна дія актів права того самого рівня, які неоднаково регулюють те саме питання не відповідає вимозі юридичної визначеності як складника правовладдя, установленого приписом частини першої статті 8 Конституції України за формулою: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права» (абзаци другий, шостий підпункту 2.6 пункту 2 мотивувальної частини)»

(абзац третій пункту 7 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 26 березня 2024 року № 3-р(II)/2024)

У базі даних документів Європейського суду з прав людини HUDOC термін legitimate expectations зустрічається у:

— 1706 рішеннях ЄСПЛ (станом на 25.12.2024);

— звуження пошуку до статті 1 Першого протоколу має результатом 1069 рішень (станом на 25.12.2024).

Правомірне сподівання має бути більш конкретним, ніж просто очікування, і ґрунтуватися на правовій нормі чи правовому акті, наприклад на судовому рішенні. Не  можна стверджувати, що  «правомірне сподівання» не виникає, якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного законодавства, а  доводи заявника згодом відхиляються національними судами (див. Béláné Nagy, cited above, § 75, and Kopecký v. Slovakia [GC], no. 44912/98, § 50, ECHR 2004-IX). У той же час майновий інтерес, визнаний національним законодавством, — навіть якщо він може бути скасований за певних обставин — може становити «володіння» для цілей статті 1 Протоколу № 1 (див. Beyeler v. Italy [GC], no. 33202/96, § 105, ECHR 2000-I) (п. 49 рішення).

Принципи, які загалом застосовуються у справах за статтею 1 Протоколу № 1, однаково актуальні, коли йдеться про соціальні пільги та соціальне забезпечення (social and welfare benefits) (див. рішення у справі Stec and Others v. the United Kingdom (dec.) [GC], nos. 65731/01 and 65900/01, § 54, ECHR 2005-X). Суд також зазначив, що стаття 1 Першого протоколу не створює права на отримання соціальних виплат або пенсій (social benefits or pensions). Це не накладає обмежень на свободу Договірних держав вирішувати, мати чи ні будь-яку форму схеми соціального забезпечення (див. Суханов та Ільченко проти України, № 68385/10 та 71378/10, § 36, 26.06.2014; Колесник проти України (ріш.), № 57116/10, §§ 89 і 91, 03.06.2014; № 4519/11, §§ 37-43, 48 , 03.06.2014 та Fedulov v. Russia, № 53068/08, § 66, 08.10.2019). Проте якщо Договірна Держава має чинне законодавство, яке передбачає виплату за правом на соціальну допомогу, — незалежно від того, чи залежить вона від попередньої сплати внесків, — це законодавство має розглядатися як таке, що створює майновий інтерес, що підпадає під сферу дії статті 1 Протоколу № 1 для осіб, які відповідають її вимогам (див., mutatis mutandis , Stec and Others (déc.), згадане вище, § 54) (п. 50 рішення).

Якщо така особа не відповідає (див. Bellet, Huertas and Vialatte v. France (dec.), no. 40832/98, § 5, 27.04.1999) або перестає відповідати правовим умовам, встановленим національним законодавством для  надання будь-якої конкретної форми допомоги чи пенсії, втручання в права, передбачені статтею 1 Протоколу № 1, відсутнє (див Rasmussen v. Poland, no. 38886/05, § 71, 28.04.2009), оскільки якщо умови змінилися до того, як заявник отримав право на конкретну допомогу (див. Richardson v. the United Kingdom (dec.), no. 26252/08, § 17, 10.04.2012, and Béláné Nagy, згадане вище, § 86). Тим не менш, майновий інтерес, визнаний національним законодавством,  — навіть якщо він може бути скасований за  певних обставин  — може становити «володіння» (possession) для цілей статті 1 Протоколу № 1 (див. згадане вище рішення у  справі Beyeler, § 105). Дотримуючись такого підходу, Суд визнав статтю 1 Першого протоколу застосовною у низці справ, коли заявники на момент подання заяви до Суду вже не відповідали умовам права на допомогу, передбаченим національним законодавством (див., наприклад, Kjartan Ásmundsson v. Iceland, no. 60669/00, § 40, ECHR 2004-IX) (п. 51 рішення).

Суд повторює, що сам факт того, що нове, менш сприятливе законодавство позбавляє осіб, які мають право на пенсію, через ретроспективні зміни до умов набуття прав на пенсію, по суті (per se) не є достатнім для встановлення порушення. Законодавчі пенсійні норми можуть змінюватися, і законодавцю не можна заборонити регулювати за допомогою нових ретроспективних положень пенсійні права, що  випливають з чинних законів (див. Khoniakina v. Georgia, no. 17767/08, §§ 74 and 75, 19.06.2012; Arras and Others v. Italy, no. 17972/07, § 42, 14.02.2012; Sukhobokov v. Russia, no. 75470/01, § 26, 13.04.2006; and Bakradze and Others v. Georgia (dec.), no. 1700/08, § 19, 08.01.2013). Дійсно, Суд визнав можливість внесення змін до законодавства про соціальне забезпечення, які можуть бути прийняті у відповідь на зміни у суспільстві та еволюцію поглядів на категорії осіб, які потребують соціальної допомоги, а також на розвиток окремих ситуацій (див. Béláné Nagy, cited above, § 88, and Wieczorek v. Poland, No. 18176/05, § 67, 08.12.2009) (п. 52 рішення).

Таким чином, як видно з наведеної вище прецедентної практики (case-law), якщо національні правові умови надання будь-якої конкретної форми допомоги або пенсії змінилися, і якщо відповідна особа більше не відповідає їм у повному обсязі через зміну цих умов, ретельний розгляд індивідуальних обставин справи — зокрема, характеру зміни вимоги — може бути виправданим для перевірки наявності достатньо встановленого, істотного майнового інтересу відповідно до національного законодавства (див. Béláné Nagy, cited above, § 89 and Beeler, cited above, § 57). Такими є вимоги правової визначеності та верховенства права (правовладдя), які належать до основних цінностей, якими пронизана (imbuing) Конвенція (там само, § 89) (п. 53 рішення).

Верховенство права (правовладдя) (The rule of law), один із основоположних принципів демократичного суспільства, є невід’ємним елементом усіх статей Конвенції (там само, § 112; і цитована там прецедентна практика). Суттєвою умовою для того, щоб втручання у право, захищене статтею 1 Протоколу № 1, визнавалося таким, що відповідає цьому положенню, є те, що воно має бути законним. Крім того, будь-яке втручання державного органу в мирне володіння майном може бути виправданим, лише якщо воно слугує законному суспільному (або загальному) інтересу. Завдяки безпосередній обізнаності зі своїм суспільством та його потребами національні органи влади в принципі мають кращі позиції, ніж міжнародний суддя, щоб вирішувати, що є «суспільним інтересом» (in the public interest). Відповідно до системи захисту, встановленої Конвенцією, саме національні органи влади повинні зробити початкову оцінку щодо існування проблеми, що викликає стурбованість суспільства, що вимагає вжиття заходів, що перешкоджають мирному володінню майном. Поняття «суспільний інтерес» (public interest) обов’язково розуміти широко. Зокрема, рішення про прийняття законів, що стосуються виплат по соціальному страхуванню, як правило, передбачає розгляд економічних і соціальних питань. Суд вважає природним, що свобода розсуду, яка надається законодавчому органу при здійсненні соціальної та економічної політики, має бути широкою, і поважатиме рішення законодавчого органу щодо того, що  відповідає «суспільним інтересам», якщо тільки це рішення не є явно необґрунтованим (without reasonable foundation) (див., mutatis mutandis, The former King of Greece and Others v. Greece [GC], no. 25701/94, § 87, ECHR 2000-XII; Wieczorek, cited above, § 59; Frimu and Others v. Romania (dec.), nos. 45312/11, 45581/11, 45583/11, 45587/1 and 45588/11, § 40, 7  лютого  2012; Panfile v. Romania (dec.), no. 13902/11, 20.03.2012, and Gogitidze and Others v. Georgia, no. 36862/05, § 96, 12.05.2015) (п. 54 рішення).

Крім  того, стаття  1 Протоколу №  1 вимагає, щоб будь-яке втручання було розумно пропорційним меті, яка має бути досягнута (див. Jahn and Others v. Germany [GC], nos. 46720/99, 72203/01 and 72552/01, §§ 81-94, ECHR 2005-VI). Необхідний «справедливий баланс» (fair balance) не буде досягнутий, якщо відповідна особа несе індивідуальний і надмірний тягар (див. згадане вище рішення у справі Béláné Nagy, § 115, і наведену там прецедентну практику) (п. 55 рішення).

Розглядаючи питання про те, чи було втручання надмірним індивідуальним тягарем, Суд враховує конкретний контекст, у  якому виникає це питання, а саме — систему соціального забезпечення. Такі системи є вираженням солідарності суспільства з його вразливими членами (там само, § 116 і цитована там прецедентна практика) (п. 56 рішення).

Прецедентна практика Суду встановила, що критерій справедливого балансу не  може оцінюватися абстрактно, а  повинен враховувати всі відповідні елементи на  конкретному тлі (specific background) (див. Stefanetti and Others v. Italy, nos. 21838/10 and 7 others, § 59, 15.04.2014, із прикладами та подальшими посиланнями). При цьому Суд надав значення таким факторам, як дискримінаційний характер втрати права (див. згадане вище рішення у справі Kjartan Ásmundsson, § 43) або відсутність перехідних заходів (див. рішення у  справі Moskal v. Poland, №  10373/05, § 74, 15.09.2009, де заявниця практично день за днем стикалася з  повною втратою пенсії за  достроковий вихід на  пенсію, яка становила її  єдине джерело доходу, і  з поганими перспективами адаптуватися до  таких змін). Важливим фактором є  те, чи  було порушено право заявника на  отримання допомоги від  відповідної системи соціального страхування таким чином, що  призвело до  порушення сутності його або її пенсійних прав (див. Domalewski v. Poland (dec.), no.  34610/97, ECHR 1999-V; Kjartan Ásmundsson, cited above, § 39; and Wieczorek, § 57, 08.12.2009; among many others) (п. 57 рішення).

З цих підстав Суд:

1. Оголошує більшістю голосів заяву прийнятною.

2. Постановляє чотирма голосами проти трьох, що мало місце порушення статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції.

Відповідно до п. 2 ст. 45 Конвенції та п. 2 правила 74 Регламенту Суду до цього рішення додаються такі окремі думки:

(a) спільна співпадаюча думка суддів Елосегі та Шимачкової (Judges Elósegui and Šimáčková);

(b) спільна неспівпадаюча думка суддів Раварані, Ранцоні та Гійомара (Judges Ravarani, Ranzoni and Guyomar).

Аналітичний огляд окремих рішень ЄСПЛ щодо захисту та гарантування соціальних прав людина та громадянина. Для повного розуміння суті висловленої в судовому рішенні юридичної позиції необхідно ознайомитися з його повним текстом, розміщеним на вебресурсах ЄСПЛ. Аналітичний огляд має науково-практичний та консультативний характер.

ВІСНИК НААУ № 12 (107)

Автор публікації: Віталій Ковтун

Віталій Ковтун

доцент кафедри конституційного права України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, доцент, к. ю. н.

Автор публікації: Марина Ковтун

Марина Ковтун

шеф-редактор Вісника НААУ, адвокат, доцент кафедри адміністративного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, доцент, к. ю. н.

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.