Земля: відголоски децентралізації

Старт децентралізації місцевого самоврядування свого часу зачепив і сферу земельних відносин. У Кабміні запустили «пілотний проект» із передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад. Але це спричинило неоднозначні наслідки.

Для початку нагадаю, що децентралізація місцевого самоврядування проводилася шляхом централізації. Дивно? Насправді нічого складного – об’єднані територіальні громади (одна сільська чи селищна рада замість кількох) отримували більше повноважень. Саме в переданні повноважень із центрів (районних) на місця і полягала ідея децентралізації.

Серед таких повноважень важливе місце займало розпорядження землею. Але ж майже всі землі за межами населених пунктів перебували в державній власності і розпоряджалися ними відповідні органи виконавчої влади. Тому для передання функцій розпорядника землею місцевим радам необхідно було передати ці землі у комунальну власність територіальних громад.

До Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», який змінив форму власності більшості державних земель, було ще далеко. Тому в уряді наважилися на свого роду пілотний проект – передати частину земель державної власності у комунальну власність не всіх, а тільки об’єднаних територіальних громад. Власне процедура такого передання вже існувала (див. ст. 117 Земельного кодексу України). Потрібен був тільки поштовх для запуску процесу.

Цей поштовх уряд зробив розпорядженням від 31.012018 № 60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад»^. Зокрема, Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру було доручено забезпечити:

- формування земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах, визначених перспективним планом формування територій громад, шляхом проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності з подальшою передачею зазначених земельних ділянок у комунальну власність відповідних об'єднаних територіальних громад згідно із статтею 117 Земельного кодексу України;

- передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, включених до переліку земельних ділянок державної власності, права на які виставлені на земельні торги, в комунальну власність об'єднаних територіальних громад після оприлюднення результатів земельних торгів та укладення договорів оренди таких земельних ділянок;

- здійснення до передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності під час передачі в користування (виключно шляхом проведення аукціонів) або у власність за погодженням з об'єднаними територіальними громадами (шляхом прийняття відповідною радою рішення згідно із статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Розпорядження кілька разів намагалися скасувати в судовому порядку. Найвідомішою була справа № 826/5901/18, у якій позивачем виступив народний депутат. Але навіть йому не вдалося переконати суд.

Бо оскаржувати тут було нічого. Суть розпорядження зводиться до доручення, яке Кабінет Міністрів України дав Держгеокадастру. Мав право.

Та як не дивно, розпорядження вплинуло і на звичайних громадян. Про це свідчить постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08.05.2023 у справі № 160/4378/21. Позивач отримав від Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної власності. Після розроблення проекту та реєстрації земельної ділянки в Державному земельному кадастрі він звернувся до Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області (на той момент землі вже перейшли в комунальну власність) з клопотанням про затвердження проекту та передання земельної ділянки у власність, на що отримав відмову. Після чого й звернувся до суду. Втім всі судові інстанції стали на сторону відповідача. Чому?

На думку суду першої інстанції, вирішення питання щодо передачі такої земельної ділянки у власність, затвердження проекту землеустрою, вимагало погодження з відповідною об'єднаною територіальною громадою, в даному випадку Личківською сільською об'єднаною територіальною громадою. Такого погодження не було. Але чи дійсно воно було потрібне?

Суд першої інстанції виходив з того, що розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає погодженню та затвердженню відповідно до вимог чинного законодавства України, з урахуванням розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року №60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад» (у разі створення об`єднаної територіальної громади на відповідній території)».

Як таке тлумачення розцінив Верховний Суд?

Ст. 117 Конституції, яка кореспондує зі ст. 49 Закону «Про Кабінет Міністрів України», передбачено, що Кабмін на основі та на виконання   Конституції   і законів, актів Президента, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до   Конституції   та законів, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів.

Таким чином, Кабмін може видавати розпорядження для оформлення процесів управління в ході реалізації своїх владних повноважень, правового закріплення розпорядчо-виконавчих дій (процедури) підпорядкованих йому державних та інших органів.

У даному випадку, Урядом з метою реалізації своїх повноважень у перехідний період щодо розпорядження землями державної власності було видане описане вище розпорядження, яке визначає компетенцію Держгеокадастру з питання, що пов`язане з передачею земель сільськогосподарського призначення з державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад.

Колегія суддів зазначає, що дія цього розпорядження розповсюджується на Держгеокадастр та на об`єднані територіальні громади, тобто на конкретно визначене коло суб`єктів, на які в свою чергу покладено обов`язок розпорядження землями державної та комунальної форми власності.

Тобто, фактично розпорядження №60-р носить організаційно-розпорядчий характер й адресований визначеному колу осіб. Отже, здійснення Держгеокадастром розпорядження землями сільськогосподарського призначення під час їх передачі у власність має відбуватися за погодженням з об'єднаними територіальними громадами (шляхом прийняття відповідною радою рішення згідно із статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»)».

Чітка і правильна позиція! Та чи однозначна? Зверніть увагу на фразу «дія цього розпорядження розповсюджується на Держгеокадастр та на об`єднані територіальні громади». У самому розпорядженні доручення адресовано виключно Держгеокадастру. Щоправда, ОТГ там згадується, але тільки в контексті передання їм земель (доручено Держгеокадастру!) та погодження розпорядження землями державної власності до їх передачі у комунальну власність «шляхом прийняття відповідною радою рішення згідно із статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». І знову ж таки це було доручення Держгеокадастру, а не органам місцевого самоврядування.

Саме тлумачення цієї частини розпорядження і викликало проблеми. Формально суд абсолютно правильно констатував, що Держгеокадастром не було отримано таке погодження під час надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Отже, цим органом (Держгеокадастром) не було дотримано приписів  розпорядження №60-р.

І все ж таки варто заглибитися в  питання такого погодження.

По-перше, суд зробив посилання на ст. 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно із якою виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються «відповідно до закону» питання регулювання земельних відносин. Але відповідно до якого закону? Очевидно, що розпорядження не є законом. Потрібний тут закон – це ЗК. Але ні його ст. 118 (порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами), ні чинна на момент виникнення спору ст. 186-1 (повноваження органів виконавчої влади в частині погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок) не передбачають такого погодження! То як же місцева рада могла вирішити це питання «відповідно до закону»?

По-друге, яким чином міг виконати доручення уряду Держгеокадастр, а саме забезпечити погодженням з об'єднаними територіальними громадами. У розпорядженні йдеться не про погодження документації із землеустрою, а про погодження, яке має здійснюватися під час розпорядження землями. На жаль, цієї різниці у Верховному Суді не помітили. А для тих, хто знайомий із процедурою такого розпорядження, це означає, що другий наказ (про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у власність; перший – про надання дозволу на розроблення такого проекту) начальник ГУ Держгеокадастру не повинен був підписувати до отримання погодження від ОТГ (відповідної ради). Це підтверджується і цитатою з Постанови ВС: «Уряд цим розпорядженням фактично встановив заборону для Держгеокадастру на розпорядження сільськогосподарськими землями без погодження з ОТГ (шляхом прийняття відповідною радою рішення згідно із статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»)». Але ж у цьому випадку Держгеокадастр так і не здійснив розпорядження спірною ділянкою! Отже, ніякого порушення з його сторони немає. А місцева рада, прийнявши земельну ділянку в комунальну власність, не «успадкувала» цей обов’язок Держгеокадастру!

По-третє, варто звернути увагу на історію питання. Свого часу Колегія Держземагентства України рекомендувала (рішення від 14.10.2014 № 2/1, введене в дію наказом Держземагентства від 15.10.2014 № 328) «Під час розгляду клопотань про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності надсилати органам місцевого самоврядування (сільським, селищним, міським радам) за місцем розташування земельної ділянки запити про висловлення позиції щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування». Втім ні рішення Колегії, ні відповідний наказ Держземагентства не були зареєстровані у Міністерстві юстиції і не мали сили нормативно-правового акта. І навіть посилання в рішенні на доручення тодішнього очільника уряду не може перебити норми ЗК.

Згодом про таке погодження згадали в постанові Кабміну від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними». Нею була затверджена Стратегія удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.

Але цей документ було визнано неконституційним.

КС у рішенні від 25.06.2019 № 8-р/2019 звернув увагу, що положення Стратегії фактично врегульовують порядок передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність у межах норм безоплатної приватизації. При цьому фактично запроваджується додатковий, не передбачений Кодексом чи іншими законами України, механізм. Водночас, порядок і умови набуття, припинення і здійснення права власності та користування землею охоплюються поняттям правового режиму власності, який визначається виключно законами України (частина друга статті 14, пункт 7 частини першої статті 92 Конституції України). Тому Кабінет Міністрів, затвердивши Стратегію, врегулював на підзаконному рівні ці питання і таким чином вийшов за межі своїх повноважень, встановлених Конституцією.

Чи може така аргументація бути застосована до розпорядження? Звісно, якщо сприймати положення останнього як нормативні приписи, які зобов’язують погоджувати саме документацію із землеустрою.

Якщо ж говорити про процедуру розпорядження землями, то тут доречно згадати ще одну цитату з Постанови ВС: «Відповідач, прийнявши спірне рішення, фактично реалізував надані йому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та розпорядженням №60-р повноваження щодо погодження/непогодження при здійсненні розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності під час передачі у власність…». З тексту розпорядження, дійсно, можна зробити висновок про наявність в органу місцевого самоврядування повноважень щодо погодження/непогодження при здійсненні розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності, але виключно при здійсненні розпорядження цими землями Держгеокадастром, а не самим органом місцевого самоврядування!

Також ВС послався на положення ч.7 ст. 186 ЗК (у редакції, чинній на час прийняття спірного рішення), згідно з якою підставою для відмови у погодженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації. Тож сільська рада обґрунтовано відмовила у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та передачі у приватну власність земельної ділянки особі за рахунок земель виконавчого комітету сільської ради. Але навіть якщо припустити, що розпорядження прийняте відповідно до вимог законів, воно все одно не є нормативно-правовим актом. І на цьому наголошує сам суд! Крім того, ніякого погодження документації із землеустрою місцевими радами стаття 186 не передбачала!

Ну а «землі виконавчого комітету» – це, вибачте, відвертий ляп авторів постанови ВС. Бо таких земель не існує.

Виходить, що Верховний Суд теж може помилятися. У чому причини допущених помилок? Можливо, в тому, що справа розглядалася в порядку адміністративного судочинства, а КАС все ж таки менш досвідчений у земельному праві ніж КГС та КЦС. Можливо, частину провини слід покласти й на позивача, який акцентував увагу на тому, що факт погодження проекту землеустрою, а також відсутність будь-яких зауважень щодо невідповідності цього проекту землеустрою вимогам законів і прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів у висновку експерта державної експертизи, вказує на успішне подолання цим проектом землеустрою процедури погодження, і спробував «взяти фортецю» касаційної інстанції значною кількістю посилань на прецеденти.

Та так чи інакше позивач залишився без омріяної земельної ділянки. Сподіваюсь він не зневіриться в судовій системі України. А Верховний Суд, якщо до нього знову попаде справа, пов’язана її застосуванням розпорядження (між іншим, воно вже втратило чинність згідно з постановою від 16.11.2020 № 1113), не перепише проаналізовану постанову ВС, а розбереться у питанні ретельніше.

Автор публікації: Віктор Кобилянський

Віктор Кобилянський

голова Комітету НААУ з питань аграрного, земельного та довкілевого права