Самозалісені землі: чому прокурори йдуть до суду замість місцевих рад

Там, де антропогенний вплив зникає або істотно зменшується, природа поступово бере своє. Через асфальт пробиваються квіти, у Чорнобильській зоні зростають популяції диких тварин, рослини швидко опановують колишнє дно Каховського водосховища… Та чи не найпоширеніший приклад відновлення природніх екосистем – це самозалісені землі.

Звідки вони беруться?

Трапляються випадки, коли власник земельної ділянки або землекористувач роками не користується своє землею. У результаті ділянка заростає як мінімум бур’янами, як максимум – чагарниками і деревами. Така бездіяльність може мати свої правові наслідки, адже згідно зі ст. 1 Закону «Про державний контроль за використанням та охороною земель» невикористання земельної ділянки розцінюється як невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням. А відповідно до п. «а» ст. 143 Земельного кодексу використання земельної ділянки не за цільовим призначенням є підставою для примусового припинення прав на неї. Тут варто зауважити, що згідно з п/п. 3 п. 27 Перехідних положень ЗК під час дії воєнного стану «власники, користувачі земельних ділянок не несуть відповідальності за невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням, що полягає у невикористанні земельної ділянки, право власності, користування якою виникло до введення воєнного стану»

Втім частіше самозалісення має місце на землях не наданих у власність чи користування. Попри позірний дефіцит земель в Україні (попит на землю явно перевищує пропозицію) протягом тривалого часу органи, які розпоряджаються землями державної та комунальної власності, не приймали рішень щодо розпорядження певними площами. Чи то вважали це не доцільним, чи притримували ці землі на майбутнє, наразі не має значення. Так чи інакше ліси поступово відвойовували свої позиції.

Мільярд дерев за три роки

Пам’ятаєте програму «Зелена країна»? Її нормативним підґрунтям став Указ Президента від 07.06.2021 № 228/2021 «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів». Саме ним було започатковано реалізацію екологічної ініціативи «Масштабне залісення України», яка Урядом досі не затверджена. Але якщо ви думаєте, що йшлося про насадження мільярду нових дерев, то варто прочитати Указ уважніше.

По-перше, він не містить правових норм як таких, а тільки доручення уряду безпосередньо (п. 2) або спільно з обласними та Київською міською державними адміністраціями.

По-друге, власне, про насадження лісів Указ взагалі не згадує (хоча використаний термін «відтворення», звісно, передбачає насадження). Натомість ідеться про «удосконалення системи охорони, захисту і відтворення лісів, у тому числі самосійних, стимулювання лісорозведення, збереження та відновлення природних екосистем» (п.п. 1 п. 2).

По-третє, традиційне для президентських указів «ужити заходів» (п.п. 3 п. 2) передбачає доволі конкретні доручення, зокрема:

• реформування лісового господарства, у тому числі удосконалення системи управління державними лісогосподарськими підприємствами (наслідок – створення Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України»);
• ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності з метою їх подальшого використання для досягнення оптимальної лісистості України.

Наслідком останнього стало прийняття Закону від 20.06.2022 № 2321-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів». Саме цим законом ЗК було доповнено ст. 57-1, яка врегулювала відносини, повʼязані із самозалісеними землями.

Що сказав законодавець?

Нова стаття визначила декілька принципових моментів, які маємо враховувати:

1. Самозалісена ділянка – це не ділянка лісогосподарського призначення! Адже в частині першій статті 57-1 ЗК чітко сказано: «Земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення…)».
2. Для того щоб земельна ділянка набула статусу самозалісеної недостатньо об’єктивних ознак (вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю), потрібно ще й рішення власника (для приватних земель) або органу, який розпоряджається землями державної чи комунальної власності. А якщо ділянка перебуває в користуванні чи заставі, то таке рішення має бути погоджено із землекористувачем чи заставодержателем відповідно.
3. Рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісеної належить до дискреційних повноважень. Тобто місцева рада (для комунальних земель) може прийняти таке рішення, а може й не прийняти. Крім того, місцева рада (а для державних земель орган виконавчої влади) може розглядати такі питання тільки за поданням відповідного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства.
4. Моментом набуття статусу самозалісеної є день внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру.
5. Несформовані земельні ділянки можуть бути віднесені до самозалісених тільки після їхнього формування. Це було б логічно навіть за відсутності у ст. 57-1 частини 5 – адже неможливо внести відомості про земельну ділянку за відсутності поземельної книги на цю ділянку. А поземельна книга заводиться тільки при формуванні земельної ділянки.

У цій статті законодавець не визначив, хто саме має ініціювати і проводити формування земельної ділянки. Тому слід керуватися загальними положеннями земельного законодавства, зокрема статтею 79-1 (Земельна ділянка як об’єкт цивільних прав) ЗК та Законом «Про землеустрій». Практично маємо вибір між двома варіантами.

Перший - формування земельної ділянки за проектом землеустрою. У цьому випадку місцева рада  або орган виконавчої влади надає зацікавленій особі дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а після розробки на замовлення згаданої особи проекту землеустрою затверджує його (див. ст. 123 ЗК). Другий - місцева рада або орган виконавчої влади самостійно замовляють розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель, наслідком якої теж буде формування земельної ділянки.

Звернімо увагу, що законодавець не покладає на відповідну раду чи орган виконавчої влади обов’язку вчинити дії з метою формування земельної ділянки для надання їй статусу самозалісеної.

А тепер про проблеми

Точніше про одну, але надзвичайно поширену. Це масові позови прокурорів до місцевих рад щодо визнання земельних ділянок самозалісеними. Що ж не так з цими позовами?

Для початку згадаємо, що відповідно до п. 3 ст. 131-1 Конституції прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Пояснення цьому обмеженню знаходимо в практиці Європейського Суду з прав людини, який неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (див. рішення у справі «F.W. v. France» від 31.03.2005). На жаль, в Україні «виключні випадки» давно стали загальним правилом. А відчуття нерівності виникало, мабуть, у кожного адвоката, який змагався з прокурором у суді.

Як правило, згадані позови подаються прокурорами в інтересах держави в особі відповідного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства. Але фактично – в особі ДСГП «Ліси України», оскільки кінцевою метою є передання самозалісених ділянок цьому підприємству. При цьому прокурори давно навчилися обходити передбачену ст. 23 Закону «Про прокуратуру» заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній. Для цього відповідна компанія зазначається в позові не як позивач, а як третя особа на стороні позивача.

При поданні таких позовів та їх розгляді судами прокурори часто не розуміють (чи роблять вигляд, що не розуміють) кількох речей. Зокрема, того, що залісення (у тому числі самозалісення) земельної ділянки не має наслідком автоматичного її віднесення до земель лісогосподарського призначення.

Місцева рада, звісно, зобов’язана розглянути подання міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної. І зобов’язана зробити це на пленарному засіданні (сесії) ради. Але не зобов’язана прийняти конкретне рішення! Цікаво, як прокурори планують обходити дискреційні повноваження, якщо суд зобов’яже місцеву раду прийняти конкретне рішення, а депутати за нього не проголосують.

Також не можливо визнати самозалісеною не сформовану земельну ділянку, адже цієї ділянки як об’єкта права не існує (див. ст. 79 ЗК). Тому неможливо ні надати їй певний статус (визначити цільове призначення, визнати самозалісеною), ні внести відповідні відомості про неї до Державного земельного кадастру.

Але креативності прокурорам не позичати! Так, в одному з позовів прокурор «ідентифікував» земельні ділянки парами (!) їхніх координат з Google Maps. Хоча, як добре відомо, для ідентифікації місцезнаходження земельної ділянки необхідні координати всіх вершин багатокутнику, тобто, в найпростішому варіанті (ділянка у формі трикутника) має бути три координати. А пара координат характеризує лише відрізок на поверхні.

Фактично ж все зводиться до того, що з боку прокуратури маємо певний тиск на органи місцевого самоврядування. Тиск в інтересах галузевого монополіста – ДСГП «Ліси України».

Навіщо це останньому? Тут, звісно, можна лише робити припущення. Про можливість відзвітувати перед ініціатором масштабного залісення країни про власні успіхи, назвавши конкретну кількість гектарів. Або більш практичне – статистично непомітно (за рахунок збільшення площ внаслідок врахування самозалісених земель) збільшити рубки в існуючих лісах.

Що робити?

Рано чи пізно законодавство щодо самозалісених земель доведеться коригувати. Але поки що говорити про це зарано. А ось формування правових позицій Верховного Суду щодо правильного застосування згаданих правових норм вже на часі.

А ще хочеться вірити, що з оновленням керівництва Офісу Генерального прокурора щось зміниться і в цьому відомстві. Адже проблем з «прокурорськими» позовами значно більше, ніж описано в цій статті.

Автор публікації: Віктор Кобилянський

Віктор Кобилянський

голова Комітету НААУ з питань аграрного, земельного та довкілевого права

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.