Сфера будівельного права потребує фахової дискусії на національному та міжнародному рівнях

«Зміни останніх років не є досконалими»

— Олегу Борисовичу, нещодавно комітету, який ви очолюєте, виповнилося два роки. На жаль, містобудівна політика країни була й залишається проблемною. Тож створення комітету НААУ, що опікуватиметься даною сферою, було довгоочікуваним.

— Наша країна долучилася до світових інтеграційних процесів тільки після ратифікації угоди «Про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами» в 1994 році. У законі «Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» у 2004-му встановили правовий та інституціональний механізми досягнення країною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в ЄС.

Згодом, у 2017 році, ратифікована угода Ради Євросоюзу про асоціацію з ЄС набрала чинності в повному обсязі. Ми також поступово почали реформувати законодавство та державні інститути у сфері містобудування. Це, без сумніву, позитив. Однак навіть зміни останніх років не є досконалими.

Механізми роботи державних установ і новоприйняті нормативні акти мають багато прогалин, що у свою чергу породжує численні порушення прав громадян і забудовників. Тож асоціація не стояла осторонь даних процесів і, аби вдосконалити інститут будівельного права та привести його у відповідність до загальновизнаних міжнародних норм і стандартів, ініціювала створення вказаного комітету при НААУ.

— Наскільки ми нині далекі від гармонії двох правових систем — національної та ЄС?

— З метою імплементації доктринальних норм, закріплених угодою, у 2014 році Кабінет Міністрів видав розпорядження №847-р, що містить велику кількість запланованих заходів, з датою їх проведення — до 2022-го. Водночас стан їх виконання на даний момент — менше 50%. Така статистика, безумовно, свідчить про неефективну роботу в даному напрямку.

— При цьому, імплементація — далеко не єдине завдання законодавця?

— Питання гармонізації двох правових систем — України та ЄС — сьогодні набуває особливої актуальності в силу того, що проблема адаптації стосується не лише створення нових національних нормативно-правових актів, які б ураховували досвід правового регулювання економіки ЄС. Ми також маємо впорядкувати та гармонізувати існуючі, аби усунути протиріччя, що виникли вже на новітньому етапі.

На цей час спільними рисами систем регулювання будівельної діяльності в розвинутих країнах є висока самостійність органів місцевого самоврядування щодо проведення місторегулюючої політики зі збереженням координуючої ролі державних структур у стратегічних питаннях.

Скажімо, у Франції суб’єктами ініціативи щодо розробки планів розбудови міст, як правило, є або муніципалітети, або торгово-промислові палати міст. Таким чином, оскільки дані структури опосередковано відображають зацікавлення приватних учасників містобудівної діяльності, взаємодіючи між собою щодо стратегічного планування й розвитку, інтереси муніципалітету та асоційованих підприємницьких кіл (потенційних інвесторів) не ігноруються й не протиставляються.

«Правове регулювання містобудівної діяльності — це складна збалансована система»

— Тобто в розвинених країнах існує певний баланс зацікавлених кіл?

— Так. Окрім того, на кожному етапі розробки планів розвитку долучаються місцеві депутати та громадські організації. Таким чином, правове регулювання містобудівної діяльності в сучасному суспільстві являє собою складну збалансовану систему, яка має включати й сукупність обмежень і стимулів, за допомогою яких захищаються інтереси і користувачів території, і спільні інтереси громади міста в цілому. При цьому корисним є застосування кращих досягнень європейських країн.

Запровадження європейських і світових будівельних стандартів та регламентів серед іншого допомогли б українським організаціям і фахівцям з будівництва отримувати замовлення за кордоном, що зробило б нашу країну привабливою для багатьох іноземних інвесторів.

Таким чином, нам також нагально необхідний детальний аналіз, розроблення концепцій реформ та фактичне їх виконання, формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів ефективного державного управління, що наблизили б нас до реалізації нагальних потреб і запитів юридичних та фізичних осіб у сфері будівельного права.

Важливим аспектом є також вивчення проблем, які виникають при взаємодії з органами державної та місцевої влади, розроблення дієвих механізмів дотримання та захисту прав всіх учасників містобудівної діяльності.

Сфера будівельного права потребує фахової дискусії на національному та міжнародному рівнях для аналізу проблем та винесення пропозицій щодо реформ. Крім того, узагальнення практики застосування містобудівного законодавства сприяло б адвокатам у більш ефективному та якісному наданні правової допомоги під час  представництва клієнтів у судах та інших органах державної влади.

— Як нині налагоджена взаємодія, спрямована на вироблення єдиних підходів та позицій з теоретичних і практичних питань у сфері будівельного права між адвокатською спільнотою та державними органами? З ким склалася комунікація та співпраця?

— До складу ради комітету входять адвокати, один з яких має науковий ступінь доктора юридичних наук та чотири адвоката, яким присвоєно науковий ступінь кандидатів юридичних наук, а також практикуючі адвокати, які в цілому здійснюють велику роботу в цьому напрямку.

На цей час ми уклали меморандум з профільним комітетом Верховної Ради. У планах на поточний рік — меморандуми про співпрацю з Асоціацією інженерів-консультантів, до складу якої входить понад 70 незалежних компаній, Київським національним університетом будівництва і архітектури, Будівельною палатою, Торгово-промисловою палатою.

«Невідповідність технічних регламентів європейським стандартам може призвести до монополізації ринку»

— Які нагальні проблеми законодавства й судової практики з будівельного права виокремив під час діяльності комітет?

— Основною проблемою нашого законодавства є відсутність уніфікації норм у галузі. Крім того, нормативна база щодо будівництва фактично не встигає за розвитком світової будівельної індустрії.

Так, наші технічні регламенти не відповідають європейським стандартам, що врешті може призвести до монополізації будівельного ринку країни в цілому.

В Україні є чинними понад 190 будівельних норм, понад 100 — державних, безліч нормативних актів, листів, роз’яснень... Положення деяких з них давно застаріли і потребують впровадження міжнародних стандартів, новітніх технологій та виключення корупційних ризиків, усунення непотрібних регуляторних процедур.

Тому суддям та адвокатам при прийняті рішень досить непросто розібратись у нечіткій нормативній базі будівельної галузі. Аналіз судової практики для помочі колегам комітет планує представити найближчим часом.

— ДАБІ завершила своє існування, набувши сумнівної слави тотально корумпованої структури. Які нововведення нового органу — Державної інспекції архітектури та містобудування (ДІАМ) — могли б, на вашу думку, послужити на користь галузі, чи є надія, що він стане містком у краще майбутнє, а не просто новою абревіатурою?

— Поки ДІАМ — це надія на проведення успішної реформи системи архітектурно-будівельного контролю та і в цілому будівельної галузі України. Змінилася не лише назва, а й принципи роботи. Мінімізація впливу людського фактору й подача документів через електрону систему мінімізують корупційні ризики.

Реформа також стосуватиметься функції архітектурно-будівельного контролю. Зокрема, об’єкти класу СС3 підвищеної небезпеки та такі, що становлять державну таємницю, контролюватиме інспекція, а об’єкти самочинного будівництва — органи місцевого самоврядування.

Інноваційним є і введення на ринок нових компаній, які контролюватимуть будівництво об’єктів класу наслідків СС1 (громадські споруди), СС2 та СС3 (крім повноважень ДІАМ). Ці компанії повинні мати ліцензованих і кваліфікованих працівників і надаватимуть послуги архітектурно-будівельного контролю. Таким чином, архітектурно-будівельний нагляд здійснює інспекція та приватні компанії, які пройшли акредитацію, а також органи місцевого самоврядування в межах їх повноважень. Аналогічно зміни відбудуться і в контексті прийняття в експлуатацію завершених об’єктів. Повноваження на введення в експлуатацію об’єктів будуть і в згаданих вище компаній.

Також змінився підхід до проведення перевірок об’єктів будівництва. Цьому передували тривалі спори щодо законності проведення перевірок ДАБІ.

Маємо надію що такий підхід до будівництва в Україні, яке, з одного боку, лібералізується та диджиталізується, а з другого — стає більш суворим до порушень у цій галузі, не залишиться тільки формальною зміною назви контролюючого органу, а стане великим проривом і досягненням нашої держави.

«Порушення допускаються на постійній основі, а висновки ВС не беруться до уваги»

— Спостерігаючи за судовими процесами й беручи в них участь, які порушення з боку державних службовців ви б виокремили?

— Основними порушеннями, що допускаються державними службовцями у сфері будівництва, є недотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок і, як наслідок, законності прийнятих за їх наслідками рішень (актів, приписів, протоколів), на підставі яких відбувається притягнення до відповідальності за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів, а також порушення у вигляді дотримання строків проведення перевірок уповноваженими органами.

Справи вказаних категорій вже неодноразово були на розгляді Верховного Суду та існує відносно усталена судова практика щодо розгляду таких спорів. Однак указані порушення допускаються контролюючими органами на постійній основі, а висновки ВС не беруться до уваги, хоч і повинні бути враховані в роботі відповідних суб’єктів владних повноважень.

— Комітет постійно  аналізує актуальні норми законодавства та готує пропозиції для обговорення робочій групі Комітету ВР з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Які ініціативи ви опрацьовували?

— Законопроект щодо збереження традиційного характеру середовища та протидії хаотичній забудові, який містить як позитивні так і сумнівні зміни у сфері охорони культурної спадщини, проект щодо удосконалення містобудівної діяльності та реформування державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, ініціативу стосовно підвищення відповідальності у сфері містобудівної діяльності, а також надавали свої пропозиції відносно ключового профільного документу (№5655). Останній уносить зміни до 6 кодексів та 21 закону, і потребує ґрунтовного всебічного аналізу. Тож робота триває.

— Наприкінці минулого року Олена Шуляк захищала в Комітеті ВР з питань антикорупційної політики ініціативу №5877, якою пропонують запровадити інститут тимчасового арешту, аби мати можливість боротися з порушниками вимог містобудування. При цьому в Мінрегіоні рішення ухвалюватимуть на підставі розгляду містобудівною палатою, яка на 51% скрадатиметься із суб’єктів містобудування. Чи не перейде таким чином дискреція від державних органів до самих забудовників?

— Сама ініціатива є цікавою та на мою думку безпрецедентною. Її мета благородна — зробити так, щоб будувати не в межах закону було невигідно для забудовника.

Варто зазначити, що будівництво має бути законним і тільки в цьому випаду всі суб’єкти будівництва будуть захищені. Також очевидним є те, що незаконне будівництво має бути дорогим для такого забудовника, а в ідеальному варіанті таке будівництво має бути взагалі не розпочате. В іншому випадку за відсутності ефективного механізму стримування недобросовісного забудовника вартість квадратних метрів буде зростати для кінцевого споживача.

На моє переконання, запропонована ідея потребує подальшого обговорення, адже механізм утворення містобудівної палати, процес відбору до неї представників забудовників ще не визначено, як і не визначено чітких строків прийняття рішення про скасування тимчасового арешту.

Переконаний, що для обговорення необхідно залучати й адвокатську спільноту, адже в подальшому саме їй доведеться представляти інтереси забудовника, або осіб права яких було порушено в судах. Та, на жаль, членів нашого комітету не запросили для участі в обговоренні цієї ініціативи.

«Укладення договорів залишається лотереєю, в якій інвестор скоріше виграє, ніж програє»

— На недавньому заході, організованому спільно з комітетом НААУ з питань інвестиційної діяльності та приватизації, ви обговорювали інвестиційну привабливість ринку. Чи охоче інвестори долучаються до будівництва? Чи є зручними та прозорими механізми фінансування?

— Відповідь на це питання ми можемо побачити на вулицях наших міст, де новобудови з’являються майже кожного дня, інколи навіть у неочікуваних місцях. Галузь будівництва належить до системоутворюючих факторів внутрішнього виробництва у складі ВВП. Закономірно, що довкола неї також утворюються й робочі місця та різноманітні сервіси.

Зараз забудовникам пропонується широке коло договорів, зокрема договори купівлі-продажу за попередніми договорами, договори за деривативами, договори викупу майнових прав, договори облігацій, інвестиційні договори, ф’ючерсний, форвардний контракт, переуступки, участь у Фонді гарантування вкладів та інші види договорів які в більшості випадків є прозорими та зі зручним механізмом фінансування.

Однак укладення таких договорів усе одно залишається лотереєю, в якій інвестор скоріше виграє, ніж програє. Якщо забудовником виступає велика компанія, яка вже багато років на ринку, то ризик не отримати бажану квартиру є меншим, хоча залишається ризик неякісної забудови та порушення її строків. Хоч трапляються й випадки неочікуваного банкрутства великого забудовника.

Досить поширеним є і випадок, коли забудовником є фізична особа, яка має на меті провести якісну забудову та сумлінно виконати свій обов’язок перед інвесторами, однак ще до завершення будівництва помирає. У такому разі інвестори можуть або втратити інвестовані кошти, або вживати заходів та добудовувати об’єкт власним коштом.

— Коли, на вашу думку, можна буде говорити, що реформа у сфері містобудування була вдалою?

— Поки що дійсно безліч позитивних нововведень говорять нам про те, що політична воля на зміну системи в цій галузі існує. Однак станом на сьогодні говорити про те, що така реформа є ефективною і нам удалося побудувати прозору та якісну систему державного нагляду, ще занадто рано. Своє слово ще не сказала судова влада.

На моє переконання, лише після того, коли новостворена система пройде через жорна судів усіх інстанцій, а виявлені в процесі судових розглядів недоліки системи будуть усунуті на законодавчому рівні, можна буде говорити про її ефективність.

Зроблені нашою державою кроки в цьому напрямку дають надію на те, що будівельна галузь в Україні буде вільною від корупції, відкритою та прозорою, такою, що надійно захищає права всіх суб’єктів будівництва, а отже, й інвестиційно привабливою.

Матеріал опубліковано у виданні «Закон і Бізнес»

Автор публікації: Олег Поваляєв

Олег Поваляєв

Голова комітету з будівельного права, що діє у складі НААУ