Деякі питання реалізації політичними партіями права на відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою

Народне представництво є предметом наукових досліджень протягом тривалого часу, однак і досі залишається актуальним одне із ключових питань народовладдя – характер зв’язку і взаємовідносин виборців із депутатами, особливо в умовах воєнного стану.

Попри те, що в науковому товаристві та у фахових спільнотах останнім часом більше уваги приділяється дискусіям на тематику загальнодержавних поствоєнних виборів та викликів у їх організації, незаслужено поза увагою експертів залишається тематика відкликання політичними партіями депутатів місцевих рад за народною ініціативою. Питання впровадження імперативного мандату для депутатів місцевих рад гостро обговорювалося напередодні місцевих виборів 2020 року під час прийняття Закону України від 16.06.2020 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства».

Ця проблематика є актуальною, оскільки демонструє не лише активність політичних партій на місцях, а також дає можливість аналізувати, наскільки виправданими й доцільними були такі зміни в законодавстві.

Аналіз досліджень і публікацій. Дослідженням інституту мандата народного представництва займалися такі вітчизняні вчені, як А. Георгіца, В. Погорілко, В. Речицький, В. Шаповал, О. Радченко. Однак у цій публікації ми спробуємо провести аналіз того, наскільки ефективною є процедура застосування політичними партіями імперативного мандату щодо депутатів місцевих рад з урахуванням судової практики.

Виклад основного матеріалу. Визначений законодавцем механізм відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою наділяє таким правом двох суб’єктів: місцеву організацію політичної партії, від якої обрано депутата, а також громадян України, які є виборцями відповідного виборчого округу. За результатами місцевих виборів, які відбулися 25 жовтня 2020 року, було обрано 42501 депутата до 1577 обласних, районних, міських, селищних і сільських рад та рад районів у містах. На жаль, наразі відсутня статистична інформація щодо кількості відкликаних депутатів місцевих рад незалежно від суб’єкта відкликання. Офіційні сайти місцевих рад не містять такої інформації, а територіальні виборчі комісії не здійснюють такого узагальнення. Однак судова практика та позиції Верховного Суду з цього питання вказують на те, що процедура відкликання депутатів місцевих рад активно застосовується, оскільки є предметом судового розгляду.

Відповідно до частини першої статті  38 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» (далі – Закон), місцева організація політичної партії наділена виключно правом вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень). У подальшому таку пропозицію розглядає вищий керівний орган політичної партії, який приймає рішення про відкликання такого депутата або про відмову в задоволенні цієї пропозиції. Розгляд протоколу зборів (конференції) місцевої організації партії здійснюється з урахуванням особливостей статуту відповідної політичної партії та надається оцінка достатності підстав, визначених статтею 37 Закону для застосування такого заходу впливу щодо депутата.

Відповідна територіальна виборча комісія в такому випадку після отримання рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата наділена виключно обов’язком визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі та не уповноважена приймати жодне рішення щодо відкликаного депутата місцевої ради. Таким чином, фактично територіальна виборча комісія не здійснює верифікацію наявних обставин, передбачених статтею 37 Закону для відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, оскільки це не відноситься до її компетенції.

Прийняття вищим керівним органом політичної партії рішення про відкликання депутата за народною ініціативою є юридичним фактом, в результаті якого відбувається фактичне припинення повноважень депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії. Такий підхід, наприклад, був сформований Закарпатським окружним адміністративним судом у рішенні від 03.01.2024 у справі № 260/5415/22 [2]. Моніторинг публічної інформації на вебсайті «Судова влада України» свідчить, що з урахуванням принципу територіальної юрисдикції адміністративних судів найбільша кількість таких справ припадає на Київську область – 15 справ, м. Київ – 11, Закарпатську область – 10, Львівську область – 8, Вінницьку область – 7. У контексті повноважень політичної партії та територіальної виборчої комісії першим проблемним питанням є момент припинення повноважень депутата місцевої ради в такому випадку, оскільки частина друга статті  4 Закону встановлює, що повноваження депутата місцевої ради закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано. Водночас відкликання депутата за народною ініціативою у встановленому порядку є випадком дострокового припинення повноважень та не потребує прийняття рішення радою щодо цього питання. Ця проблема може бути вирішена за допомогою роз’яснення Центральної виборчої комісії, оскільки законодавством чітко визначено, що в разі дострокового припинення повноважень депутата на підставі пункту 1 частини першої статті 5 Закону прийняття додаткового рішення відповідної ради не потрібне.

Натомість сталою є практика, коли депутат місцевої ради продовжує брати участь у сесіях ради, уважаючи, що його повноваження будуть припинені тільки у разі проведення заміщення та оголошення рішення територіальної виборчої комісії про таке заміщення на сесії відповідної місцевої ради, а місцеві ради ігнорують пункт 1 частини першої статті 5 Закону та допускають до участі в сесіях депутата місцевої ради, щодо якого прийнято рішення про його відкликання за народною ініціативою. Проте така практика може ставити під сумнів легітимність прийнятих радою рішень, оскільки в засіданнях ради фактично бере участь неповноважний депутат.

Ще складніша ситуація виникає у радах з кількістю виборців до 10 тисяч, де територіальна виборча комісія зобов’язана призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі в разі відкликання депутата, що є неможливим, оскільки відповідно до статті 19 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в умовах воєнного стану забороняється, зокрема, проведення виборів до органів місцевого самоврядування.

Однак, повертаючись до судової практики, зауважимо, що поширеною є ситуація, коли рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата оскаржуються в порядку адміністративного судочинства та застосовуються заходи забезпечення позову, передбачені пунктами 1, 4 частини першої статті 151 КАС України шляхом зупинення дії індивідуального акта та забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.

Протягом тривалого часу, судова практика складалася таким чином, що суди закривали провадження у цих категоріях справ, оскільки відносили питання відкликання депутатів місцевих рад до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії, а відтак, позовні вимоги про скасування рішень вищого керівного органу політичної партії не могли бути предметом судового розгляду відповідно до статті 19 КАС України.

Ця практика була змінена Верховним Судом постановою від 21.03.2023 у справі № 260/3329/22, оскільки у разі визнання протиправним і скасування рішення про відкликання депутата за народною ініціативою чинне законодавство України не передбачає механізму відновлення за особою статусу депутата, як і підстав для подальшої втрати статусу іншим депутатом, наступним за черговістю кандидатом у депутати від місцевої організації політичної партії, який буде визнаний обраним депутатом, а невжиття заходів забезпечення позову може унеможливити виконання рішення суду та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звертається до суду.

Центральна виборча комісія у своїх постановах неодноразово звертала увагу на відсутність у законодавстві ефективного механізму поновлення порушених виборчих прав у разі незаконного визнання обраним депутатом місцевої ради.

Аргументація судів зводиться до того, що заходи забезпечення позову у вигляді зупинення дії рішення не змінюють обсягу прав та обов’язків сторін у спорі, не спричиняють негативних наслідків для інших осіб, не зумовлюють фактичного вирішення спору по суті; такі заходи є адекватними та співмірними із заявленими позовними вимогами, спрямовані виключно на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті, мають тимчасовий характер – до набрання законної сили рішенням у справі.

Таким чином, з урахуванням практичного досвіду застосування процедури відкликання депутатів місцевої ради за народною ініціативою можна виокремити два основні проблемні питання, що стосуються: визначення моменту припинення повноважень депутата місцевої ради в такому випадку та відсутності законодавчого механізму відновлення за особою статусу депутата, як і підстав для подальшої втрати статусу іншим депутатом в разі скасування в судовому порядку рішення вищого керівного органу партії про відкликання депутата за народною ініціативою. Безумовно, вирішення другого питання неможливе без внесення змін до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та Кодексу адміністративного судочинства України.

Список використаних джерел:

1. Про статус депутатів місцевих рад : Закон України від 11.07.2002 № 93- IV (із змінами та доповненнями).

2. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03.01.2024 у справі №  260/5415/22.

3. Про правовий режим воєнного стану : Закон України від 12.05.2015 № 389-VIII.

4. Кодекс адміністративного судочинства України  : Закон України від 06.07.2005 №  2747-IV.

5. Постанова Верховного Суду від 21.03.2023 у справі №  260/3329/22.

Статтю опубліковано у збірнику тез доповідей учасників Міжнародної науково-практичної конференції «Адміністративна юстиція в Україні: проблеми теорії та практики. Судовий захист політичних та громадянських прав і свобод у довоєнний, воєнний і післявоєнний час» с. 106.

Автор публікації: Алла Басалаєва

Алла Басалаєва

доцентка кафедри конституційного права Навчально-наукового інституту права Київського національного університету імені Тараса Шевченка, голова Комітету з питань виборчого права НААУ, голова Державної аудиторської служби України, докторка філософії в галузі права, заслужена юристка України

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.