Проблеми регулювання виборчих фінансів та напрями їх вирішення

Прозоре фінансування виборчих кампаній є ключовою умовою чесних виборів і вимогою ЄС у переговорах про вступ. Українське законодавство у цій сфері застаріло, що створює ризики для демократичного процесу й потребує удосконалення, зокрема з огляду на зовнішні загрози.

Слабкі місця

Сфера виборчих фінансів в Україні залишається однією з найбільш уразливих для зловживань. Значна частина коштів надходить у «тіньовий» обіг, минаючи офіційний контроль та облік. Особливу небезпеку становить можливість використання ресурсів, що походять з країни-агресора, для впливу на внутрішньополітичні процеси.

Додаткову складність створює відсутність належного контролю за фінансуванням агітації в Інтернеті. Водночас розвідувальні, правоохоронні органи та виборчі інституції не мають налагодженої координації для вчасного виявлення таких загроз.

Не менш важливою є і поведінка самих учасників виборчого процесу. Часто вони демонструють низький рівень доброчесності та пасивність у дотриманні вимог щодо прозорості фінансування. Держава також недостатньо комунікує важливість цих правил та не забезпечує ефективної взаємодії між усіма стейкхолдерами.

Проблемою залишається і низька правова свідомість виборців, які не завжди розуміють значення прозорого фінансування для демократичного процесу. Нарешті, чинне адміністративне й кримінальне законодавство не містить складів правопорушень, здатних ефективно попереджати зловживання та забезпечувати невідворотність відповідальності.

Зупинимось детальніше на цих проблемах та можливих шляхах їх мінімізації.

Суспільний фактор

Ключовими проблемами, що зумовлюють поширеність порушень у сфері фінансування виборчих кампаній, є недостатня доброчесність і активність суб’єктів виборчого процесу, а також низький рівень правової свідомості й культури виборців та інших учасників. Це пояснюється тим, що під час такого масового і швидкоплинного процесу, як вибори, неможливо забезпечити ефективний контроль лише силами держави в особі органів адміністрування та правоохоронних структур. Важливою є активна участь усіх зацікавлених осіб і формування «нульової толерантності» громадян до порушень.

Підвищення доброчесності та правової культури має відбуватися у правовому полі, яке стимулюватиме дотримання вимог прозорого фінансування. Це повинно стати не лише юридичним обов’язком, а й соціальною нормою: виборці мають підтримувати тих кандидатів, які демонструють чесність і відкритість.

Для досягнення цього варто передбачити на рівні закону проведення інформаційних, освітніх та комунікаційних заходів, спрямованих на популяризацію доброчесності. ЦВК має координувати ці процеси, залучаючи НАЗК, МОН, Мінцифри, МКСК та інші органи. Важливо також закріпити можливість взаємодії державних інституцій із громадянським суспільством і забезпечити публічне висвітлення всіх відповідних ініціатив.

Тіньові витрати

Суттєвою проблемою у сфері виборчих фінансів залишається значне «тіньове» фінансування кампаній за рахунок коштів, що не підлягають контролю та обліку. Зменшення його обсягів можливе шляхом скасування заборон, дотримання яких на практиці неможливо перевірити. Це дозволило б перевести частину витрат у правове поле, зокрема щодо оплати праці.

До складових проблеми належить відсутність чіткого законодавчого дозволу на оплату праці осіб, залучених до роботи у «виборчих штабах», за рахунок коштів виборчого фонду. Належна офіційна оплата не передбачена і для членів виборчих комісій, що провокує неофіційні виплати від суб’єктів, які висунули відповідних осіб. Крім того, не врегульовано питання фінансування передвиборної агітації третіми особами, коли неможливо встановити прямий зв’язок із конкретним кандидатом.

Очевидною є доцільність і навіть необхідність легальної оплати праці як членів виборчих комісій, так і співробітників штабів. Відомо, що практика тіньового фінансування у цій сфері поширена, а зменшити її без законодавчих змін практично неможливо.

Для вирішення проблеми слід передбачити низку кроків. По-перше, законодавчо дозволити оплату праці осіб, що працюють у виборчих штабах (довірених та уповноважених осіб, юристів, водіїв, ІТ-фахівців, політтехнологів, агітаторів, спостерігачів), за рахунок коштів виборчого фонду, із можливістю сплати ПДФО та військового збору. Одночасно потрібно визначити нормативне поняття «витрати на виборчу кампанію» та встановити перелік таких витрат. По-друге, необхідно переглянути розмір і строки офіційної оплати праці членів виборчих комісій, суттєво збільшивши винагороду та визначивши додаткові джерела фінансування, зокрема за рахунок грошових застав кандидатів або спеціальних внесків суб’єктів номінування. По-третє, варто встановити процедуру моніторингу випадків тіньового фінансування та координації дій органів адміністрування виборів і правоохоронних органів, забезпечивши публічність таких фактів.

Зовнішній вплив

Особливо небезпечною є загроза фінансування виборчих кампаній в Україні коштами, що походять з країни-агресора. Відсутність належних правових механізмів координації між органами публічної влади ускладнює виявлення та запобігання такому впливу.

Йдеться, зокрема, про спроби прямого чи опосередкованого фінансування окремих кандидатів, що вже мало місце у Молдові та Румунії у 2024 році. Виявлення транскордонних фінансових потоків становить складне завдання, адже такі трансакції маскуються і важко фіксуються.

Для подолання цих загроз необхідно створити законодавчі засади координації та взаємодії між органами адміністрування виборів, розвідувальними й правоохоронними структурами. Це має включати моніторинг інформаційного простору для раннього виявлення ознак іноземного втручання, обмін даними між відомствами, а також проведення роз’яснювальних кампаній із прикладами з досвіду сусідніх держав. Важливим напрямом є інформування громадськості про ймовірні факти російського втручання у виборчі процеси та наголошення на неприпустимості подібних дій.

Інтернет-агітація

Виборчі кампанії дедалі більше переносяться в онлайн-простір, однак належного моніторингу та контролю за фінансуванням агітації у мережі досі немає. Особливо це стосується соціальних мереж та месенджерів, де фінансові потоки залишаються непрозорими.

Серед проблем — необхідність здійснювати оплату реклами через посередників, адже кошти виборчого фонду не можуть напряму сплачуватися в іноземній валюті. Це ускладнює відстеження трансакцій і створює ризики прихованих витрат. Законодавство також не визначає механізму моніторингу передвиборної агітації в Інтернеті та не встановлює правових наслідків такого контролю. Окремим викликом є фінансування онлайн-кампаній сторонніми структурами, коли складно ідентифікувати реального замовника.

Вирішити ці проблеми можна завдяки законодавчим змінам. Насамперед варто закріпити правило, що будь-які платежі за онлайн-агітацію здійснюються виключно з рахунку виборчого фонду, у тому числі в іноземній валюті. Потрібно створити правові засади для координації між ЦВК, НАЗК та правоохоронними органами у сфері моніторингу Інтернету. Це дозволить своєчасно виявляти порушення, фіксувати докази та притягати винних до відповідальності.

Важливо також передбачити законодавчі умови для співпраці з власниками соцмереж. Такі компанії мають бути зобов’язані приймати кошти лише від суб’єктів виборчого процесу, маркувати матеріали передвиборної агітації, розкривати інформацію про їх вартість і обсяг. Для самих платформ це може стати елементом формування іміджу доброчесності. Нарешті, необхідно інформувати суспільство про факти порушення правил фінансування агітації та їх наслідки.

Звітність без ефекту

Нормативне регулювання подання, аналізу та контролю звітів щодо надходження і використання коштів виборчих фондів залишалося майже незмінним протягом багатьох років і нині не відповідає сучасним потребам. Досі невизначеними залишаються навіть мета і завдання цих процедур.

Чинна система фактично зводиться до порівняння даних звітів і банківських документів, перевірки відповідності внескодавців та напрямів витрат, а також оприлюднення звітів для загального доступу. Проте це не допомагає запобігти обранню кандидатів, які порушують правила фінансування, не зменшує кількість зловживань і не скорочує рівень «тіньових» коштів у виборах.

Шляхи розв’язання проблеми можуть полягати у нормативному визначенні мети і завдань звітності та закріпленні чітких процедур для їх реалізації. Важливим є перегляд моделі контролю за звітами: необхідно розмежувати сфери відповідальності органів, а також максимально автоматизувати перевірки, зокрема через залучення банківських установ. Це дозволить одразу блокувати внески від осіб, які не відповідають вимогам.

Окрему увагу слід приділити строкам подання звітів. Вони мають бути узгоджені з виборчим процесом, щоб порушення правил фінансування мали реальний вплив на результати виборів. Крім того, потрібно встановити законодавчий зв’язок між виявленими порушеннями та негативними наслідками для кандидата чи партії, аби санкції виконували превентивну функцію.

Спільні рішення

Зменшення проявів основних проблем у сфері виборчих фінансів можливе лише завдяки комплексним заходам. Одним із них може стати запровадження законодавчих засад для публічного декларування учасниками виборчого процесу своєї прихильності до неухильного дотримання вимог виборчого законодавства, зокрема у частині фінансування. Таку форму можна реалізувати через приєднання до Меморандуму про чесні та прозорі вибори, модератором якого виступала б Центральна виборча комісія.

Попри певну декларативність, цей механізм має значний потенціал: публічність приєднання до Меморандуму може стати додатковим чинником електоральної привабливості для кандидатів і партій. 

Відповідна норма у виборчому законодавстві могла б виглядати так:

«Стаття ___. Меморандум про чесні та прозорі вибори

1. Меморандум про чесні та прозорі вибори засвідчує визнання та відданість осіб, що до нього приєднались, високим стандартам організації і проведення демократичних виборів.

2. Кандидати на пост Президента України та політичні партії, що висунули кандидатів на виборах народних депутатів України, мають право приєднатись до Меморандуму про чесні та прозорі вибори, повідомивши про це Центральну виборчу комісію у визначеному нею порядку не пізніше, ніж протягом п’яти днів з дня реєстрації відповідного кандидата на пост Президента України або кандидатів у народні депутати України, висунутих відповідною політичною партією.

3. На офіційному сайті Центральної виборчої комісії в перший день виборчого процесу виборів Президента України або виборів народних депутатів України розміщується Меморандум про чесні і прозорі вибори наступного змісту:

«Ми, учасники виборчого процесу, що приєднались до цього Меморандуму, усвідомлюючи виняткову важливість організації і проведення виборів у неухильній відповідності до вимог міжнародних демократичних стандартів, визнаних Україною, та чинного виборчого законодавства (далі – Вимоги), розуміючи свою відповідальність перед виборцями, зобов’язуємось:

• організовувати свою виборчу кампанію у повній відповідності до Вимог;
• не вдаватись до способів і методів ведення та фінансування виборчої кампанії, що не відповідають Вимогам;
• негайно усувати порушення Вимог у випадку їх допущення;
• інформувати державні органи та громадськість у разі виявлення порушення Вимог».

4. Центральна виборча комісія розміщує на своєму офіційному сайті інформацію про приєднання осіб, зазначених у частині другій цієї статті, до Меморандуму про чесні і прозорі вибори не пізніше наступного робочого дня після такого приєднання.

5. Центральна виборча комісія систематично інформує громадськість про сутність і значення Меморандуму про чесні і прозорі вибори в тому числі шляхом розміщення відповідних інформаційних матеріалів на своєму офіційному сайті».

Ще одним необхідним кроком є перегляд чинних і запровадження нових складів адміністративних та кримінальних правопорушень у сфері виборчих фінансів. Вони мають бути дієвими та виконувати передусім превентивну функцію, одночасно забезпечуючи невідворотність притягнення винних до відповідальності.

Матеріал опубліковано у виданні «Юридична газета».

Автор публікації: Андрій Євстігнєєв

Андрій Євстігнєєв

член ЦВК, член Ради Комітету НААУ з питань виборчого права

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.