Рапорт слідчого/прокурора про виявлення кримінального правопорушення: процесуальний статус і правові наслідки

У сфері досудового розслідування широко практикується подання слідчими (детективами) та прокурорами своїм керівникам рапортів (доповідних записок, службових записок тощо) про самостійне виявлення ними кримінальних правопорушень, які у подальшому використовуються як підстава для внесення ними відповідних відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі – ЄРДР) та початку досудового розслідування.

Така усталена практика стала звичною у діяльності органів досудового розслідування та прокуратури і практично не викликає жодних застережень з боку суду як при здійсненні ним судового контролю на стадії досудового розслідування, так і при розгляді кримінальних справ по суті.

Водночас дослідження такої практики викликає обґрунтовані сумніви стосовно її правомірності.

Рапорт слідчого/прокурора – чи є він процесуальним документом?

КПК (ст. 1) встановлено, що «порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України», яке «складається з відповідних положень Конституції України, міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, цього Кодексу та інших законів України».

Аналіз кримінального процесуального законодавства свідчить про те, що воно не передбачає подання слідчим та прокурором рапорту, доповідної записки, службової записки тощо (далі – рапорт) своєму керівнику про самостійне виявлення ним кримінального правопорушення.

У КПК лише в одному випадку  йдеться про складання слідчим, прокурором рапорту – за результатами опитування особи, яка через знаходження у віддаленому від місця проведення досудового розслідування місці не може без зайвих труднощів вчасно прибути до слідчого, прокурор. У такому рапорті зазначається дата та час опитування, дані про особу опитуваного, ідентифікаційні ознаки засобу зв’язку, що використовувався опитуваним, а також обставини, які були ним повідомлені (ст. 232).

Водночас рапорт про виявлення кримінального правопорушення згадується у відомчих інструктивних документах окремих органів досудового розслідування. Для прикладу, Порядком ведення єдиного обліку в органах (підрозділах) поліції заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та інші події (затверджений наказом МВС України № 100 від 8 лютого 2019 року) передбачено, що поліцейський у разі самостійного виявлення з будь-якого джерела або у разі встановлення в анонімних заявах чи повідомленнях обставин, що можуть свідчити про кримінальне правопорушення, рапортом доповідає про це керівникові органу (підрозділу) поліції.

Однак, по-перше, відповідно до ст. 1 КПК такі відомчі інструктивні документи не є кримінальним процесуальним законодавством. По-друге, у даному разі йдеться не про слідчого чи дізнавача, процесуальний статус яких визначено КПК, а про поліцейських взагалі, для яких визначається алгоритм інформування про виявлені обставини свого керівника з тим, щоб у подальшому уповноважена особа (слідчий, дізнавач) внесла такі відомості до ЄРДР.

Особливими випадками є ситуації, коли слідчий чи прокурор повідомляє рапортом про кримінальне правопорушення, вчинене безпосередньо стосовно нього (пропозиція та надання неправомірної вигоди, втручання у службову діяльність, посягання на життя чи здоров’я, пошкодження чи знищення особистого майна тощо).

Так, слідча повідомила рапортом начальника відділу поліції про пропозицію надання їй неправомірної вигоди. Здійснюючи юридичний аналіз факту внесення відомостей до ЄРДР на підставі рапорту слідчого та постановляючи ухвалу у кримінальній справі справа № 572/1684/19 від 4 квітня 2023 року, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного кримінального суду дійшов висновку про те, що за своїм юридичним статусом «фактично рапорт слідчої ОСОБА_8 є заявою про вчинення кримінального правопорушення».

З цього випливає, що особа, яка подала такий рапорт (слідчий), фактично є заявником у розумінні положень ст. 60 КПК. Власне, це дозволяє у такому ж сенсі розцінювати й інші рапорти слідчих та прокурорів про виявлення ними кримінальних правопорушень, які вони подають на розгляд (вирішення) своїх керівників. Адже суть таких рапортів зводиться до повідомлення відповідних посадових осіб органу досудового розслідування чи прокуратури з тим, щоб вони ухвалили певне рішення щодо початку досудового розслідування за повідомленим фактом.

За такого підходу принципово змінюється процесуальний статус особи, яка подала вказаний рапорт – фактично вона втрачає статус слідчого чи прокурора, перетворюючись у звичайного заявника. Адже якби така особа діяла відповідно до свого процесуального статусу слідчого/прокурора, то  згідно з приписами ч. 1 ст. 214 КПК вона без будь-яких погоджень чи дозволів зобов’язана була внести до ЄРДР відомості про виявлене нею кримінальне правопорушення. Натомість, подавши рапорт своєму керівнику, вона замість виконання цього свого посадового (процесуального) обов’язку вчинила  дії, які у юридичному сенсі є нічим іншим, як повідомленням (заявою) про кримінальне правопорушення. Бо по суті подання такого рапорту є зверненням із заявою/повідомленням про кримінальне правопорушення до органу державної влади, уповноваженого розпочати досудове розслідування.

У свою чергу, отримавши від слідчого/прокурора таке повідомлення, відповідний керівник (зокрема, прокурор вищого рівня) сам опиняється у ситуації, за якої уже він має виконати приписи ч. 1 ст. 214 КПК стосовно внесення відповідних відомостей до ЄРДР. 

Процесуальна (не)самостійність слідчого/прокурора

За своєю правовою природою рапорт є офіційним документом, який подається підлеглою особою своєму керівнику для інформування стосовно службового питання та/чи для його вирішення з використанням вищою посадовою особою своїх повноважень. Подання рапорту свідчить про існування між такими особами відносин підлеглості (адміністративної залежності).

У своїх рапортах слідчі та прокурори повідомляли своїх керівників, які здійснювали управлінські функції, про виявлення ними обставин, які можуть свідчити про вчинення кримінальних правопорушень, та порушували перед ними питання стосовно їхньої згоди (дозволу, вказівки тощо) на внесення відповідних відомостей до ЄРДР. Власне, йдеться про прохання до таких керівників вчинити певні дії владно-розпорядчого характеру, від яких залежить, будуть чи не будуть внесені відомості про кримінальне правопорушення до ЄРДР. У деяких випадках такі прохання вуалювалися під інформування свого керівника про наміри внести відомості до ЄРДР, що однак не змінювало суті поданого рапорту.

Фактично йдеться про запровадження позапроцесуального погоджувально-дозвільного порядку внесення відомостей до ЄРДР, за якого визначальним стає не об’єктивний (наявність передбачених законом підстав), а суб’єктивний критерій – рішення керівника, яке виражалося у відповідній резолюції на поданому йому рапорті.

Таким чином, врегульовані КПК процесуальні відносини переносяться в адміністративну площину.

У такому разі, з-поміж іншого, слідчий/прокурор втрачає свою процесуальну самостійність.

Зв законом (ст. ст. 36, 40 КПК) слідчий та прокурор, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог КПК, є самостійними у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється.

За ч. 1 ст. 214 КПК слідчий/прокурор після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов’язаний внести відповідні відомості до ЄРДР. Отже, враховуючи процесуальний статус слідчого/прокурора, закон навіть не уповноважує, а зобов’язує його самостійно вчинити вказані процесуальні (юридично значущі) дії.

Подаючи своєму керівнику рапорт про виявлення кримінального правопорушення, слідчий/прокурор не виконує покладеного на нього, як самостійного процесуального суб’єкта, законом обов’язку.

Так, в одному із кримінальних проваджень прокурор САП звернулась до керівника САП з рапортом, у якому повідомила про встановлення під час здійснення досудового розслідування фактичних обставин, які свідчать про вчинення іншого кримінального правопорушення. «З огляду на викладене, – зазначила у рапорті прокурор, – вважаю за доцільне внести відомості до ЄРДР за наведеним мною фактом». На цьому рапорті керівник САП вчинив резолюцію, адресовану прокурору, яка подала рапорт: «До ЄРДР».

Відтак, виникають закономірні запитання: для чого прокурор зверталась до свого керівника (прокурора вищого рівня) за погодженням, якщо закон імперативно зобов’язує її у разі самостійного виявлення з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, внести відповідні відомості до ЄРДР? Навіщо їй ще й згода/дозвіл керівника на виконання встановленого законом обов’язку та нормативного припису внести відповідні відомості до ЄРДР?

Ці ж питання варто адресувати детективу НАБУ, який у цьому ж кримінальному провадженні звернувся до керівника підрозділу детективів НАБУ з доповідною запискою, у якій повідомив про встановлення ним в ході здійснення досудового розслідування відомостей, що свідчать про вчинення іншого кримінального правопорушення, та висловив пропозицію «внести зазначені відомості до ЄРДР». На цій доповідній записці вказаний керівник детектива НАБУ вчинив йому резолюцію «погоджую», на виконання якої (а не закону!) детектив здійснив внесення відповідних відомостей до ЄРДР. При чому це вже було друге погодження детективом вказаної пропозиції – перше він отримав від свого безпосереднього керівника.

Слід зазначити, що згідно з Інструкцією з діловодства у Національному антикорупційному бюро України (затверджена наказом директора НАБУ від 19 лютого 2019 року № 26) доповідна записка – це внутрішній документ, адресований керівництву підрозділу, НАБУ, про наявні факти, виконану роботу та в якому міститься викладення якогось питання з висновками та пропозиціями щодо його вирішення (п. п. 2, 54). Але у жодному разі така записка не є передбаченим законом процесуальним документом.

У разі звернення слідчого/прокурора з рапортом про виявлене кримінальне правопорушення до свого керівника юридичне рішення про внесення відповідних відомостей до ЄРДР приймає його керівник, який санкціонує таке внесення своїм погодженням, дозволом чи вказівкою. За таких обставин роль слідчого/прокурора зводиться до виконання чисто технічної функції по внесенню відомостей до ЄРДР, яку може виконати будь-який працівник (помічник, секретар тощо), який має певні навички роботи з комп’ютером та якому буде надано доступ до ЄРДР.

Вбачається, що зверненням з вказаним рапортом до свого керівника і перенесенням таким чином процесуальних відносин в адміністративну площину, слідчий/прокурор створює передумови для втручання у його процесуальну діяльність та ставить виконання свого процесуального обов’язку у залежність від керівника, до якого звернувся з рапортом. Адже, якщо керівник не погоджує слідчому/прокурору рапорт, то це унеможливлює виконання ним приписів закону (ч. 1 ст. 214 КПК). Або ж породжує штучний конфлікт між слідчим/прокурором та його керівником (у разі непогодження керівником поданого йому рапорту і незгоди з цим слідчого/прокурора), якого апріорі не має бути при неухильному виконанні вказаних приписів закону.

У свою чергу керівник, до якого з рапортом звернувся слідчий/прокурор, при вирішенні порушеного у рапорті питання виходить за межі своїх повноважень, оскільки кримінально процесуальне законодавство не наділяє його правом надання слідчому/прокурору дозволу (згоди, вказівки тощо) на внесення відповідних відомостей до ЄРДР.

Порушення встановленого законом порядку початку досудового розслідування

Стаття 214 КПК визначає порядок внесення відомостей до ЄРДР та початку досудового розслідування. Подання слідчим/прокурором своєму керівнику рапорту стосовно погодження (надання дозволу) внесення до ЄРДР відомостей про самостійно виявлене кримінальне правопорушення порушує цей порядок, оскільки закон:

1) взагалі не передбачає такого процесуального документа як рапорт слідчого/прокурора своєму керівнику про виявлення обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення;

2) не передбачає звернення слідчого/прокурора до свого керівника за погодженням (дозволом) щодо внесення виявлених ним самостійно відомостей до ЄРДР;

3) зобов’язує слідчого/прокурора самостійно без будь-чиїх погоджень чи дозволів внести до ЄРДР відомості про виявлені ним самостійно обставини, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення;

4) не наділяє начальника слідчого, навіть якщо він є керівником органу досудового розслідування (ст. 39 КПК), чи прокурора вищого рівня (ст. 36 КПК) правом погоджувати чи не погоджувати, дозволяти чи не дозволяти здійснення слідчим/прокурором повноважень (точніше – виконання обов’язку), передбачених статтями 36, 40, 214 КПК.

Відтак, у слідчого/прокурора відсутні будь-які правові підстави звертатися з вказаним рапортом до свого керівника, оскільки за законом він сам уповноважений (зобов’язаний) розпочати досудове розслідування шляхом внесення відповідних відомостей до ЄРДР.

Правові наслідки

Крім порушення визначеного законом порядку внесення відомостей до ЄРДР та початку досудового розслідування, втрати слідчим/прокурором процесуальної самостійності зазначеними зверненнями слідчих/прокурорів ігноруються такі засади кримінального провадження як верховенство права та законність (ст. ст. 8, 9 КПК). Загалом під сумнів ставиться легітимність досудового розслідування, розпочатого з порушенням встановленої законом процедури.

У свою чергу це призводить до порушення права підозрюваного/обвинуваченого на застосування до нього належної правової процедури (ст. 2 КПК) та доведення його вини у вчинені злочину в законному порядку (ст. 62 Конституції), а за певних обставин – до порушення права на захист (ст. ст. 55, 63 Конституції, ст. 20 КПК).

Слід зазначити, що в окремих випадках суди доходили висновку про те, що при поданні такого рапорту досудове розслідування щодо особи було розпочато з порушенням визначеної кримінальним процесуальним законом процедури. Що, на наше переконання, є правильним.

За таких обставин при розгляді кримінальної справи по суті у суду виникають підстави для визнання вказаних рапортів слідчих/прокурорів недопустимими доказами з усіма правовими наслідками, які з цього випливають. Під сумнів ставиться також допустимість інших доказів, отриманих за участі таких слідчих/прокурорів через їхню упередженість (адміністративну залежність).

Крім того, відповідного правового реагування потребують дії слідчих/прокурорів, які ігнорують встановлений законом порядок внесення відомостей до ЄРДР та початку досудового розслідування, не виконують свій процесуальний обов’язок, що призводить до порушення основних засад кримінального провадження та прав підозрюваних/обвинувачених. 

У таких випадках також виникають підстави для відводу (самовідводу) слідчого/прокурора, який самоусунувся від виконання свого процесуального обов’язку, поставивши під сумнів свою подальшу участь у кримінальному провадженні – здійснення досудового розслідування, процесуального керівництва ним чи підтримання державного обвинувачення у цьому кримінальному провадженні у суді.

Автор публікації: Микола Дідик

Микола Дідик

адвокат, суддя у відставці

Автор публікації: Микола Мельник

Микола Мельник

адвокат, доктор юридичних наук, професор

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.