Відмова у видачі закордонного паспорту визнано порушенням Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод — огляд практики ЄСПЛ

Відмова у видачі закордонного паспорту визнано Європейським судом з прав людини таким, що призвело до порушення ст. 2 (Свобода пересування) Протоколу 4 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод

Проблема забезпечення права на свободу пересування традиційно належить до тих, що постійно перебувають у полі зору держав-учасниць Конвенції, у силу потенційної можливості істотного обмеження цього права з боку органів державної влади. Не становить виключення й Україна.

1. Міжнародний аспект. Слід нагадати, що згідно ст. 2 Протоколу 4 Конвенції: «1. Кожен, хто законно перебуває на території будь-якої держави, має право вільно пересуватися і вільно вибирати місце проживання в межах цієї території. 2. Кожен є вільним залишати будь-яку країну, включно зі своєю власною. 3. На здійснення цих прав не можуть бути встановлені жодні обмеження, крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров'я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб. 4. Права, викладені в пункті 1, також можуть у певних місцевостях підлягати обмеженням, що встановлені згідно із законом і виправдані суспільними інтересами в демократичному суспільстві.».

Норми аналогічного змісту містяться й у інших міжнародних документах. Згідно із ст. 13 Загальної декларації прав людини кожна людина має право вільно пересуватися й обирати собі місце проживання в межах любої держави. Кожна людина має право залишати будь-яку країну, включаючи свою власну, і повертатися у свою країну. Також ст.12 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права передбачено, що кожна людина має право покидати будь-яку країну, включаючи свою власну. Згадані вище права не можуть бути об'єктом ніяких обмежень, крім тих, які передбачено законом, які є необхідними для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров'я чи моральності населення або прав і свобод інших і є сумісними з іншими правами, визначеними в цьому Пакті.

2. Українське законодавство. Наведена норма Конвенції кореспондує положенням статті 33 Конституції України, якою встановлено, що кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

Статтею 313 ЦК України передбачено, що фізична особа має право на свободу пересування. Фізична особа, яка досягла шістнадцяти років, має право на вільний самостійний виїзд за межі України. Фізична особа може бути обмежена у здійсненні права на пересування лише у випадках, встановлених законом.

Такі обмеження встановлюються, зокрема, статтею 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» встановлено підстави для тимчасового обмеження права громадян України на виїзд з України. Так право громадянина України на виїзд з України може бути тимчасово обмежено у випадках, коли: він обізнаний з відомостями, які становлять державну таємницю, - до закінчення терміну, встановленого статтею 12 цього Закону; стосовно нього у порядку, передбаченому кримінальним процесуальним законодавством, застосовано запобіжний захід, за умовами якого йому заборонено виїжджати за кордон, - до закінчення кримінального провадження або скасування відповідних обмежень; він засуджений за вчинення кримінального правопорушення - до відбуття покарання або звільнення від покарання; він ухиляється від виконання зобов’язань, покладених на нього судовим рішенням або рішенням інших органів (посадових осіб), що підлягає примусовому виконанню в порядку, встановленому законом, - до виконання зобов’язань або сплати заборгованості зі сплати аліментів; він перебуває під адміністративним наглядом Національної поліції - до припинення нагляду.

До того ж відповідно до п. 19 ст. 18 Закону України «Про виконавче провадження» державний виконавець у процесі здійснення виконавчого провадження має право у разі ухилення боржника від виконання зобов'язань, покладених на нього рішенням, звертатися до суду за встановленням тимчасового обмеження у праві виїзду боржника - фізичної особи чи керівника боржника - юридичної особи за межі України до виконання зобов'язань за рішенням або погашення заборгованості за рішеннями про стягнення періодичних платежів.

Також, статтями 34, 37 та 42 Кримінально-виконавчого кодексу України (далі - КВК) встановлено, що засудженим до покарань у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, громадських робіт та виправних робіт забороняється без погодження з уповноваженим органом з питань пробації виїжджати за межі України.

Таким чином, навіть побіжний аналіз зазначених законодавчих положень свідчить про існування значного кола підстав обмеження свободи пересування та доволі широкі дискреційні повноваження органів державної влади та їх посадових осіб з цих питань.

3. Суддєстворене право (judge-made law). У Доповіді «Верховенство права», схваленій Венеційською Комісією на 86­му пленарному засіданні (Венеція, 25–26 березня 2011 року) (далі – Доповідь), зазначається, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон (a law), яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій [влади](пункт 45). У Доповіді також йдеться й про те, що хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватись у свавільний спосіб. Їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права (пункт 52).

В огляді наведено практику ЄСПЛ у справах щодо обмеження свободи пересування шляхом відмови у видачі закордонного паспорту, зокрема, Дайн проти Міністерства внутрішніх справ, Гочев проти Болгарії, Пічкур проти України, Будченко проти України, Навальний проти Росії, Налбанцкі проти Болгрії, Власова та Беньяші проти Росії та інші.

Повний текст публікації