Как создать 27 адвокатур вместо одной и назвать эту идею реформой

17 ноября украинская адвокатура отметила 5-летие Национальной ассоциации адвокатов.

Это не просто праздник для людей одной профессии, а знаковое для всей системы правосудия событие — 5 лет деятельности новой адвокатуры на принципах самоуправления, на основе работающих европейских практик и международных рекомендаций для Украины. Органы самоуправления предусмотрены и в системе прокуратуры, и в судебной власти, но именно адвокатуре удалось дальше всех продвинуться в реализации тех возможностей, которые выводят профессию из-под контроля государства.

Похоже, результат радует не всех. Просматриваются попытки указать нам на то, что мы переступили пределы роста, и намерения превратить адвокатуру из независимой профессии в функцию Министерства юстиции.  

Кратко из истории.

Летом 2012 года был принят новый закон об адвокатуре, который дал старт созданию профессиональной самоуправляющейся организации с обязательным членством для всех, кто имеет право на практику в Украине. Адвокатура получила все полномочия по управлению профессией, в том числе и делегированные государством функции по доступу к профессии, дисциплинарным процедурам и ведению официального Единого реестра адвокатов. 17 ноября 2012 года предусмотренная законом организация была создана на учредительном съезде адвокатов. Почти тысяча адвокатов были избраны своими же коллегами в органы самоуправления всех уровней. По истечении первой пятилетней каденции происходит постепенная ротация через перевыборы — и это еще раз подтверждает функциональность и эффективность построенной системы. Часть людей меняется — она продолжает стабильно работать.  

Параллельно уже два года происходит другой процесс — реформа адвокатуры. В данном контексте слово реформа правильнее употреблять в кавычках. И вот почему.

Целесообразность реформы и ее цели определены довольно субъективно. Ведь оценка институциональной способности системы органов адвокатского самоуправления, которые отработали 5 лет, не проводилась. Нет экспертных выводов, которые бы подтвердили необходимость перестраивать систему. Однако, именно самоуправление ждут самые кардинальные изменения в случае, если изменения в действующий закон об адвокатуре будут приняты.

Самая большая проблема — нарушения прав адвокатов — проигнорирована. За 5 лет только НААУ направила более 300 обращений по фактам убийств, нападений, обысков, допросов, задержаний и арестов адвокатов. При этом основные полномочия по таким обращениям у регионов; общая статистика сейчас подсчитывается. Могу сказать, что в Киевской области такие письма пишутся почти ежедневно. Законопроект не предлагает ничего существенного для минимизации прессинга на адвокатов со стороны правоохранительных органов (на их счету большинство нарушений).  

Монополию на разработку изменений в закон держит рабочая группа при Совете по судебной реформе. В самом Совете нет ни одного человека, делегированного Национальной ассоциацией адвокатов, которая по закону является представителем адвокатуры в отношениях с органами власти. В рабочей группе есть 5 предложенных НААУ человек. На самом важном заседании, когда была утверждена финальная версия проекта изменений в закон «Об адвокатуре и адвокатской деятельности», никому из них присутствовать не довелось. Это более чем говорящий факт о роли адвокатов в реформе адвокатуры. При том, международные стандарты обязывают включать адвокатуру в лице ее профессиональной организации (в Украине она одна, согласно закону) в подготовку изменений в профильное законодательство.

Одобренный в декабре 2016 года документ не публиковался почти год, несмотря на публичные обращения Совета адвокатов Украины. Изначально нежелание предоставить документ создало конфликтную ситуацию. Не персоналий — а принципов и стандартов. Крупнейшая в Европе профессиональная ассоциация адвокатов, по сути европейский регулятор профессии — ССВЕ пояснила инициаторам реформы в официальном письме, что реформа адвокатуры должна проводиться путем консультаций с НААУ как единым представителем профессии. Аргументация была построена на целом перечне международных документов. Однако, украинская практика показала, что государство было согласно санкционировать создание «голоса адвокатуры», но до сих пор не готово к нему прислушиваться. Никакого вовлечения адвокатуры в процесс не произошло.

В октябре этого года документ был  непублично передан на оценку экспертам Совета Европы. В НААУ об этом узнали случайно — от офиса Совета Европы в Украине. Никакой «зрады» — просто европейцы реально работают по тем международным стандартам, о которых пишут в своих резолюциях и хартиях. Абсолютно логично, у НААУ запросили мнение. По формату подготовки реформа уже нарушает фундаментальный европейский стандарт. С такой позиции НААУ не только вела переговоры с экспертами Совета Европы, но и обратилась в ПАСЕ, ССВЕ, Международную ассоциацию адвокатов и к высшему украинскому руководству. Не имея доступа к тексту законопроекта, мы обязаны были акцентировать внимание на том, что его утаивание — далекий от стандартов демократии и права маневр.  

Вскоре после отъезда экспертов СЕ и ноябрьского визита делегации ССВЕ в Киев на электронную почту в НААУ пришел «рассекреченный» законопроект. В связи с этим нужно отметить, что международный фактор в деле защиты своего права на профессию украинским адвокатам нельзя недооценивать. Международные профессиональные организации, к мнению которых прислушиваются в Совете Европы и органах Евросоюза, сейчас самые надежные союзники в борьбе с кулуарными попытками разрушить национальный институт адвокатуры в Украине.  

Текст документа не оставляет сомнений в том, что это реальный план. Предложено создать 27 адвокатур вместо одной. Если сейчас НААУ объединяет все органы адвокатского самоуправления, то взамен в каждом регионе будет создана микрокопия этой модели.

Национальный уровень самоуправления лишается реальных  полномочий и получает церемониальную роль. Кто будет вступаться за адвокатов перед Генеральной прокуратурой, НАБУ, СБУ? Единое представительство профессии  обнуляется. Закон открывает возможности для создания безлимитного количества организаций, которые представляют интересы адвокатуры. Консолидированного голоса профессии в диалоге с украинскими властями и международными партнерами не будет. Сателлитные общественные организации, которыми уже стараются подменить НААУ как предусмотренного законом единого представителя профессии, получат полную легализацию.

Палата адвокатов региона объединит все региональные органы; их становится больше, а связи между ними запутаннее; возглавит эту пирамиду один человек, у которого будут эксклюзивные финансовые полномочия. Таким образом, вся адвокатура перейдет в руки этих двух десятков людей.

Получаем разрыв связей центр-область, упразднение единого поля нормативного регулирования адвокатской практики, унифицированного порядка доступа в профессию, стандартов повышения квалификации и дисциплинарных процедур, которые обеспечивали своими решениями Совет адвокатов Украины и Высшая квалификационно-дисциплинарная комиссия. Вместо Единого реестра адвокатов Украины по сути возникнут 27 таких списков, что откроет огромные возможности для манипуляций данными об адвокатах. Это неизбежный управленческий паралич. Дискутировать можно только о периоде времени, в который он наступит.

Ценность самоуправления в том, что адвокаты имеют право избирать и быть избранными. Однако, законопроект по сути лишает их этого права. Идея принимать бюджет адвокатуры съездом предполагает, что съезд созывается ежегодно. Полномочия некоторых органов сокращены с 5 до 2 лет, то есть раз в два года нужно проводить отчетно-выборный съезд. Вообще, проведение съезда — это масштабная менеджерская задача, которая предполагает избрание делегатов по всей стране и большие расходы. Сколько ресурса потребуется на то, чтобы реализовывать ее на ежегодной основе? Перманентный съезд — это перманентный кризис.  Как будет работать адвокатура в таких условиях?

Новые правила проведения конференций в регионах несут еще большие риски свернуть демократию. Вместо двухступенчатой системы избрания делегатов конференция превращается в общее собрание при участии всех адвокатов региона. Где соберутся несколько тысяч адвокатов Киевской области? Пойдут на Майдан? Очевидно, авторы законопроекта понимают, что это нереально. Оттого и предлагают считать конференции больших регионов полномочными, если пришло 5% от 5 тысяч человек или 10% - в регионах, где работают от 1 до 5 тысяч адвокатов. Для принятия решений нужно большинство, то есть, чтобы управлять пятитысячным регионом, нужно всего 126 голосов. При том, предложенный способ тайного рейтингового голосования не реализуем на практике, что также поставит под сомнения легитимность голосований.

Так называемая адвокатская монополия нивелируется абсурдной нормой. Законопроект  позволяет адвокатам, назначенным на госслужбу, представлять в суде интересы своего работодателя, несмотря на приостановленное адвокатское свидетельство. Придумана новая форма адвокатской деятельности — адвокат-чиновник. Если монополия — это стандарт многих европейских стран, то такой интересный гибрид — украинское ноу-хау.

Когда сторонники законопроекта говорят, что взяли за образец германскую модель, то они или совсем в ней не разобрались, или сильно лукавят. Во-первых, немецкая правовая, политическая и бытовая культура стоят на одной сильной ценности — она называется порядок. А предложенный вариант реформы создает хаос. Во-вторых, потому, что самоуправление в федеративном государстве не может быть построено в унитарной стране, где единое законодательство и судебная практика. В-третьих, потому что сторонники законопроекта не лоббируют европейскую реформу, а прокладывают путь для себя. Их версия стала официальным законопроектом об адвокатуре в обмен на огромные уступки — на целостность института адвокатуры и возможности защиты каждого адвоката.

Блог  адвоката, Секретаря Ради адвокатів України, члена Вищої ради юстиції Павла Гречківського  розміщено у Інтернет-виданні LBua Лівий Берег

Автор публікації: Павло Гречківський

Павло Гречківський

Адвокат, Секретар Ради адвокатів України, член Вищої ради юстиції