На захист земельного ринку: уявні загрози і реальні наслідки чергового етапу реформи

Ринок не потрібен?

Просування земельної реформи знову викинуло на поверхню старі аргументи противників ринку як такого. Точніше противників приватної власності на землю. Це свідчить про надзвичайну заполітизованість питання. Чомусь не пригадуються протести чи петиції у 1992 році, коли у нас було запроваджено інститут приватної власності на землю. Також не було невдоволення у період масового паювання сільськогосподарських земель, або коли люди отримували землю в порядку безоплатної приватизації. Реальне невдоволення виникло з появою на порядку денному парламенту  питання про скасування мораторію.

Частина аргументів противників приватної власності перебуває на рівні гасел на кшталт «Землю, як і матір, не продають». Ці гасла чудово працюють для здобуття політичних дивідендів чи отримання вподобайок під дописами в соцмережах. Але обґрунтувати цю позицію «активісти» можуть тільки іншими гаслами.

Втім у послідовників ідеї є й інші аргументи. Наприклад, згадують про країни (частіше за все Ізраїль, іноді КНДР), де не існує приватної власності на землю. Проте навіть у Землі Обітованій близько 7% сільськогосподарських земель перебуває в приватній власності. Ну а порівнювати Україну з КНДР, мабуть, нікому не хочеться.

Також серед противників приватної власності на землю дуже популярна ідея Державного земельного банку (в різних варіаціях). Суть ідеї проста — створити банк, який єдиний матиме право купувати землі. І надаватиме земельні ділянки в оренду. Тим, кому подобається ідея, варто пригадати, що створення такого банку колись передбачалося законом. Крім того, банк був створений! Але потім його довелося ліквідувати, бо у банку не було земель, щоб надавати їх в оренду. Також не було і коштів, щоб придбати землю.

Та важливіше інше: монополія шкодить економіці. Додайте до цього все ще високі корупційні ризики і спробуйте відповісти чесно: чи буде такий банк ефективним для держави, а не для його керівництва та чиновників, які це керівництво призначають?

Критику приватної власності на землю противники ринку, як не дивно, часто поєднують із гаслами на захист цієї власності (селян залишать без землі, скуплять їхні землі за безцінь тощо). Але це скоріше неповага до українського селянства. На селі теж вміють рахувати гроші і задурно свою землю нікому не віддаватимуть.

Ну й нарешті, що робити з уже існуючою приватною власністю на землю, у тому числі й близько 7 млн власників розпайованих сільськогосподарських земель? А ще ж є присадибні, дачні, садові ділянки, ділянки, придбані на земельних торгах, чи викуплені під нерухомістю. І досі є люди, які вважають, що ці ділянки у власників можна просто відібрати. Але це або занадто дорого нам обійдеться (Європейський суд з прав людини розцінить це як порушення ст.1 Протоколу №1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та присудить відповідні компенсації) або означатиме розворот у протилежну від ЄС сторону.

Теоретично Україна могла обрати й іншу концепцію земельного законодавства. Але міняти її зараз, після понад тридцяти років реформи, запізно. Тим більше, що реальної (побудованої не на гаслах) альтернативи приватній власності ніхто так і не озвучив.

Міфологія продовжує працювати

Як не дивно, але серед противників ринку сільськогосподарських земель (чи ринку земель взагалі) досі популярний міф про те, що всю землю скуплять іноземці. Цьому міфу вже багато років, мінялися тільки національності фігурантів – китайці, араби, ізраїльтяни, американці. Чи існують якісь підстави для подібних побоювань?

Ще з 2002 року у стст.81—82 Земельного кодексу України існують норми, за якими іноземці, особи без громадянства та іноземні юридичні особи можуть набувати права власності на земельні ділянки тільки несільськогосподарського призначення. І якщо до набрання чинності законом від 31.03.2020 №552-IX, яким «відкрили» ринок сільськогосподарських земель, були обґрунтовані сумніви, що ці норми можна буде обійти (пам’ятаєте гасло «Ні — продажу землі іноземцям!»?), то з 1 липня 2021 року для цих сумнівів місця не залишилося. Стаття 130 ЗК чітко забороняє набуття права власності на сільськогосподарські землі нерезидентами України. Крім того, навіть для українських юридичних осіб є обмеження — купити сільськогосподарську земельну ділянку може тільки особа, учасниками (акціонерами, членами) якої є лише громадяни України та/або держава, та/або територіальні громади.

Та, на жаль, міф не просто живе, але й зазнає мутацій. Частина нашого суспільства (та частина, яка не хоче чути про норми законодавства) не просто впевнені, що всі згадані обмеження завдяки корупції дуже легко обходяться, вони ще й переконані в тому, що в руки іноземців (чи іноземних держав) попадуть землі державної та комунальної власності. І це при тому, що продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної і комунальної власності забороняється (ч.7 ст.130 ЗК).

Виникнення цього міфу можна пояснити або мутацією міфу попереднього або штучним його створенням. І якщо раніше в подібній міфотворчості можна було б запідозрити певних політиків (суть ідеї — стати в очах електорату захисником від загрози, хоча загрози насправді не існує), то зараз згадується всім відома абревіатура — ІПСО. Тож метою цього міфу може бути чергова спроба розхитати українське суспільство, послабивши тим самим державу в умовах війни.

Захистіть фермера!

Найбільш серйозний аргумент прихильників відстрочення чергового етапу земельної реформи – це захист дрібного аграрія. Головна теза — фермер чи невелике сільськогосподарське підприємство не зможе конкурувати з великими агровиробниками (агрохолдингами) і ризикує залишитися без землі. Повністю підтримую необхідність захисту економічної конкуренції, у тому числі в земельних правовідносинах. Але наскільки обґрунтований наведений аргумент?

Фактично він ґрунтується на припущенні, що агрохолдинги почнуть скуповувати землю. Але чи це дійсно так?

З моменту «відкриття ринку» (01.07.2021) в Україні було продано лише близько 1% сільськогосподарських земель. Хоча нас так само лякали тим, що землю масово закуповуватимуть олігархи, з якими звичайні люди (ті ж самі фермери) конкурувати не зможуть.

Перші тижні січня також продемонстрували відсутність в агрохолдингів прагнення якнайшвидше стати власниками сільськогосподарських земель. «У нас цілий тиждень вже нового року. У нас немає ні однієї угоди в країні з юридичної особою. Ніхто не спішить», — заявив із цього приводу міністр аграрної політики та продовольства Микола Сольський. Чому? Існує ціла низка факторів, які це пояснюють:

1. Агрохолдингам усе ще вигідно працювати з орендованою землею. Так, власність вигідніша за оренду (земельний податок істотно менший за орендну плату), але це в довгостроковій перспективі. А чи багато підприємств планує свою діяльність більше ніж на 5 років?

2. Для дійсно великих агрохолдингів 10 тис. га землі принципово не змінюють ситуацію, оскільки вони мають у користуванні десятки чи сотні тисяч гектарів.

3. Агрохолдинги, звісно, багатші за фермерів і легко «переб’ють» запропоновану фермером ціну. Але це якщо йдеться про одну ділянку. Якщо ж говорити про скупку, скажімо, хоча б 10 % земель, якими вони користуються, питання, де взяти для цього гроші, буде таким само складним, як і у фермера.

4. На ринку нерухомості (у тому числі й землі) вирішальним фактором завжди було місце. Агрохолдингу немає сенсу купувати земельну ділянку в середині фермерського масиву чи в іншому регіоні. Реальна конкуренція буде лише на межі між землями двох чи більше аграріїв.

5. І агрохолдинги, і фермери в першу чергу придбаватимуть орендовані земельні ділянки. Цьому сприяє наявність переважного права орендаря на купівлю землі.

Отже, загроза для дрібних сільгоспвиробників явно перебільшена.

Законопроекти

У парламенті України було зареєстровано кілька законопроектів, спрямованих на відстрочення чергового етапу земельної реформи:

№ 10366 «Про внесення змін до пункту 15 розділу X Земельного кодексу України щодо продовження дії перехідних положень, пов'язаних з обігом земель сільськогосподарського призначення»;

№ 10367 «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо особливостей обігу земельних ділянок сільськогосподарського призначення в період воєнного стану»;

№ 10369 «Про внесення змін до пункту 15 розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України щодо обмеження площі земельних ділянок сільськогосподарського призначення у власності».

Їх суть зводиться до перенесення набрання чинності норм про відкриття ринку землі для юридичних осіб, а також надання можливості громадянам України придбавати у власність до 10 тис. га з 1.01.2024 на 1.01.2025) або на період протягом одного або двох років з дня припинення або скасування воєнного стану на всій території України.

У пояснювальних записках до всіх проектів їхні автори (народні депутати) посилаються на воєнний стан. Чому під час війни пропонується не розвивати економіку держави, а обмежувати її розвиток, — залишається незрозумілим.

Втім у авторів є й інші аргументи:

«Забезпечення більш оптимальної моделі ринку землі після повоєнної стабілізації економіки» (проект №10366);

«…створяться умови для розвитку фермерського господарства, економічного поштовху, реальної конкуренції та повноцінної реалізації ринку землі у післявоєнний період» (проект №10367);

«…збереження балансу та надання рівних прав для всіх без виключення українських аграріїв, недопущення монополізації і знищення агросектору» (проект №10369).

Але все це виглядає дуже декларативно (знову гасла!), оскільки законопроекти аж ніяк не сприяють досягненню таких цілей. А ще це нагадує історію мораторію, який багаторазово продовжували аби колись у майбутньому нарешті врегулювати питання обігу сільськогосподарських земель.

Показово, що всі згадані проекти з’явилися напередодні нового року (після 20 грудня), начебто автори не знали про зміни в законодавстві, прийняті ще у березні 2020 року. Звісно, ці проекти не мали реальних шансів на їх вчасний розгляд. А може, їх автори на це і розраховували?

Втім не можна не згадати про ще одну ініціативу, яка залишилася поза увагою законодавця. «Збільшення ліміту в 100 разів — завеликий стрибок», — стверджує очільник Всеукраїнської аграрної ради  Андрій Дикун в інтерв’ю «Землевпорядному віснику». І ось до цієї думки варто було прислухатися.

Зробивши збільшення ліміту поступовим (наприклад, 100 — 1000 — 10000 га через кожні 2 роки) держава змогла б зменшити ймовірні, хоча й перебільшені, ризики для дрібних виробників, і соціальну напругу навколо земельної реформи. Тим більше, що негативу від такої поступовості скоріше за все не було б — навіть до 100 га протягом двох років більшість охочих стати власниками сільгоспземлі не дотягнула. Тож, радше за все, і на досягнення планки в 10 тис. га піде не один рік.

Cui prodest?

За порадою стародавніх римлян спробуємо поглянути на проблему з точки зору «Кому вигідно?». Але розпочнемо не з фермерів, а селян – власників земельних ділянок. Отже, що отримають вони у разі відстрочення запровадження нового ліміту (10 тис. га) та допуску на ринок юридичних осіб? Тільки зменшення кількості потенційних покупців їхньої землі. А за інших рівних умов зменшення попиту має наслідком зменшення ціни. До речі, ви помітили, що противники ринкових змін одночасно скаржаться на занизьку ціну української землі?

Що отримають агровиробники, від фермерів до агрохолдингів? Нічого, крім сподівання на те, що в майбутньому ситуація буде кращою. А ось нинішня ситуація, коли сподівання відстрочити згадані норми не спрацювали, має помітний ефект – збільшення конкуренції і тенденцію до зростання вартості землі. А найбільш вразливими до ціни є якраз дрібні виробники - фермери. Звісно, хотілося б захистити цей вкрай важливий прошарок нашого агробізнесу. А ще б хотілося, щоб цей бізнес був максимально ефективним. Тому найслабші мають зійти з дистанції. І врешті-решт земля опиниться у власності найефективніших виробників, оскільки саме вони зможуть запропонувати за неї найбільшу ціну.

Що отримає держава? У разі відстрочення — нічого. У разі продовження земельної реформи – певні кошти від оподаткування транзакцій із землею. Поступову зміну ставлення до землі. Кожен аграрій розумітиме, що орендована земельна ділянка згодом може бути продана. Тому потрібно або готуватися її викупити самому, або ж створити для орендодавця такі умови, аби у нього не виникло бажання продавати земельну ділянку. Шлях в обох випадках один — збільшувати ефективність власного агробізнесу. Це разом з імовірним спекулятивним (цього не можна виключати для жодного з ринків) «розігрівом» ринку сприятиме збільшенню ВВП. Це ж не зайве під час війни?

Підсумовуючи, слід зауважити, що ризики від чергового етапу земельної реформи залишаються, хоча й є переоціненими. Однак про їхню мінімізацію, зокрема, обмеження монополізму на місцевому та регіональному рівнях і реальний захист фермерства, потрібно думати вже зараз. Але наявність цих ризиків не є підставою для відстрочення земельної та й будь-якої іншої реформи. Інакше ми ще багато десятиліть тільки й робитимемо, що готуватимемося до проведення реформ, замість реального поступу в цьому напрямі.

Матеріал опубліковано у виданні «Закон і Бізнес».

Автор публікації: Віктор Кобилянський

Віктор Кобилянський

голова Комітету НААУ з питань аграрного, земельного та довкілевого права

Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.