Національна Асоціація Адвокатів УкраЇни - Чи вправі прокурор оскаржити постанову у справі про адміністративне правопорушення?

Законодавство не надає прокурору загального права оскаржувати постанови у справах про адміністративні правопорушення. Однак на практиці прокурори подають такі скарги навіть на рішення, що не підлягають оскарженню, порушуючи встановлений порядок і створюючи ризики для прав осіб.

Щоб краще зрозуміти наявність/відсутність у прокурора такого права варто проаналізувати еволюцію його законодавчого регулювання.

Раніше постанову у справі про адміністративне правопорушення могли оскаржити дві категорії осіб – особа, щодо якої її винесено, та потерпілий (ст. 287 КУпАП). Водночас прокурор мав право опротестовувати постанову у такій справі, у т. ч. постанову судді (статті 290, 294 КУпАП).

У 2012 році законодавець вніс зміни до статей 287 та 294 КУпАП, додавши до суб’єктів оскарження (особи, щодо якої винесено постанову, та потерпілого) прокурора. При цьому замість опротестування зазначеної постанови прокурор наділявся правом внесення подання на неї – інститут прокурорського протесту зник із КУпАП.

Така ситуація протрималась до прийняття у 2014 році нового Закону «Про прокуратуру», яким було скасовано інститут так званого загального нагляду прокуратури та внесено зміни до багатьох інших законів. Так, змінами до ст. 287 КУпАП повноцінне право прокурора на оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення було звужено до права робити це «у випадках, передбачених частиною п’ятою статті 7 цього Кодексу».

А що стосується постанови судді у справі про адміністративне правопорушення (ст. 294 КУпАП), то прокурора взагалі було виключено із кола суб’єктів, яким надавалось право оскаржити таку постанову в апеляційному порядку.

До таких суб’єктів прокурор повернувся у 2017 році, але уже з істотно обмеженим правом на таке оскарження. Тоді у ч. 2 ст. 294 КУпАП було передбачено, що постанова судді у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена «прокурором у випадках, передбачених частиною п’ятою статті 7 та частиною першою статті 287 цього Кодексу».

Така норма, як і ч. 1 ст. 287 КУпАП, є відсилочною – для розуміння змісту та обсягу права прокурора на оскарження в апеляційному порядку постанови судді у справі про адміністративне правопорушення вона відсилає до ч. 5 ст. 7 КУПАП. Варто зазначити, що частиною п’ятою ст. 7 КУпАП також було доповнено у 2014 році.

Наразі право прокурора на апеляційне оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення безпосередньо визначається положеннями статей 7, 250, 287 та 294 КУпАП.

Стаття 250 КУпАП містить загальну норму, яка передбачає, що прокурор, заступник прокурора, здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при провадженні в справах про адміністративне правопорушення має право «оскаржувати постанову і рішення по скарзі в справі про адміністративне правопорушення».

Це загальне право прокурора конкретизовано спеціальними нормами глави 24 КУпАП, яка регламентує оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення.

Як зазначалося, така конкретизація передбачена статтями 287 та 294 КУпАП і полягає у тому, що: 1) право прокурора на оскарження зводиться до певних випадків; 2) ці випадки передбачені ч. 5 ст. 7 КУпАП.

Отже, у цьому питанні «усі дороги ведуть» до ч. 5 ст. 7 КУпАП, положеннями якої й визначається обсяг права прокурора на оскарження в апеляційному порядку постанови у справі про адміністративне правопорушення.

Варто підкреслити, що ст. 7 КУпАП регламентує питання «забезпечення законності при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення».

У ній йдеться про заходи впливу в зв'язку з адміністративним правопорушенням, підстави та порядок їх застосування, додержання вимог закону при застосуванні таких заходів.

Частиною п’ятою ст. 7 КУпАП встановлено, що «прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян».

– прокурор може здійснити нагляд за додержанням законів «при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення»;

– це він може зробити «шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян».

Це означає, що реалізувати повноваження щодо нагляду за додержанням законів у такий спосіб, як оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, прокурор може лише:

1) тоді, коли за вчинення адміністративного правопорушення можуть бути застосовані «заходи примусового характеру, пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян»;

Такий обсяг права прокурора на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення не змінює факт його обов’язкової участі у розгляді справи судом справ про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 172 -4 – 172 -9, 172 -9-2 КУпАП (ч. 2 ст. 250 КУпАП). З тієї, зокрема, простої причини, що санкції цих статей не передбачають адміністративного стягнення, пов’язаного з обмеженням особистої свободи громадян. Слід зазначити, що на розгляд Верховної Ради України минулого скликання було внесено законопроєкт про наділення прокурора правом оскаржувати в апеляційному порядку постанову судді у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, але як закон він ухвалений не був.

У свій час Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ роз’яснив, що «за змістом ч. 1 ст. 287 КУпАП постанова у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена прокурором у випадках, передбачених ч. 5 ст. 7 цього Кодексу, якою визначено, що прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Тобто прокурор може реалізувати своє право на апеляційне оскарження у справах про адміністративні правопорушення у визначених законом випадках виключно на стадії виконання судового рішення.

В інших випадках, виходячи зі змісту ч. 2 ст. 294 КУпАП, апеляційна скарга підлягає поверненню прокурору як така, що подана особою, яка не наділена правом апеляційного оскарження» (п. 8 листа Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 22 травня 2017 року № 223/943/0/4-17 щодо притягнення до адміністративної відповідальності за окремі правопорушення, пов’язані з корупцією).

Примітним у цьому зв’язку є також той факт, що профільне законодавство, яке регламентує діяльність прокуратури, також не передбачає права прокурора на подання апеляційної скарги на постанови суду у справах про адміністративні правопорушення.

Так, визначаючи повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, Закон «Про прокуратуру» (розділ IV) наділяє прокурора правом подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення у кримінальній, цивільній, адміністративній, господарській справі (статті 22, 24). При цьому наголошується, що повноваження прокурорів щодо оскарження судових рішень у таких справах здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством.

Водночас Закон «Про прокуратуру» не містить положень, які б наділяли прокурора правом оскарження судових рішень у справах про адміністративні правопорушення.

Незважаючи на істотне обмеження повноважень щодо оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення, прокурори продовжують подавати апеляційні скарги на постанови у різних справах про адміністративні правопорушення.

Передусім така практика зберігається у справах про адміністративні правопорушення, пов’язаних з корупцією. Прокурори обґрунтовують свої апеляційні скарги положеннями ст. 250 КУпАП, посилаючись на те, що вона передбачає, по-перше, право прокурора оскаржувати постанову і рішення по скарзі в справі про адміністративне правопорушення, по-друге, на обов’язкову участь прокурора у розгляді судом справ про правопорушення, пов’язані з корупцією.

Судді апеляційних судів по-різному реагують на такі скарги прокурорів. Деякі із суддів визнають таке обґрунтування належним та відкривають апеляційні провадження за скаргами прокурорів. Натомість превалюючою все ж є позиція повернення прокурорам апеляційних скарг як таких, що подані особами, які законом не наділені правом апеляційного оскарження. При цьому в одному і тому ж апеляційному суді можуть практикуватися обидва підходи.

Практику повернення судами апеляційних скарг прокурорів можна продемонструвати на прикладі оскарження ними постанов суддів у справах про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 172-7 КУпАП (порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів):

– Апеляційний суд Івано-Франківської області – апеляційну скаргу повернуто прокурору, оскільки за законом «прокурор не входить в коло осіб, які мають право на подання апеляційної скарги у цій категорії справ». Суд виходив з того, що ст. 250 КУпАП є загальною нормою, а стаття 294 КУпАП — спеціальною нормою, що визначає вичерпне коло суб’єктів апеляційного оскарження (постанова від 12 вересня 2017 року у справі № 347/1414/17);

– Апеляційний суд Вінницької області – апеляційну скаргу повернуто прокурору «у зв'язку з відсутністю у прокурора права на апеляційне оскарження даного судового рішення» (постанова від 18 жовтня 2018 року у справі № 127/20334/18);

– Київський апеляційний суд – суд постановив, що «апеляційна скарга підлягає поверненню особі, яка її подала, оскільки прокурор не є суб`єктом, який, відповідно до вимог закону, наділений правом на оскарження постанови судді у справі про адміністративні правопорушення, в тому числі, пов`язані з корупцією, якщо це не стосується застосування заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян» (постанова від 24 квітня 2023 року у справі № 367/1676/23);

– Дніпровський апеляційний суд – апеляційну скаргу повернуто прокурору з підстав подання апеляційної скарги «на постанову судді, яка не підлягає оскарженню у апеляційному порядку, оскільки не входить до переліку, що визначений ч. 1 ст. 284 КУпАП» (постанова від 12 серпня 2024 року у справі № 229/4575/24);

– Київський апеляційний суд – апеляційну скаргу повернуто прокурору «оскільки правом на оскарження постанови судді в справі про адміністративне правопорушення, пов'язане з корупцією, прокурор не наділений, і дана справа ніяким чином не пов'язана із застосуванням заходів примусового характеру, що пов'язані з обмеженням особистої свободи громадян» (постанова від 27 лютого 2026 року у справі № 33/824/1730/2026);

– Київський апеляційний суд – апеляційну скаргу повернуто прокурору «оскільки прокурор не є суб`єктом апеляційного оскарження в даній категорії справ про адміністративні правопорушення» (постанова від 1 липня 2026 року у справі № 373/2028/26).

Відсутність у прокурора права на оскарження постанов суду першої інстанції в справах про адміністративне правопорушення (крім випадків, передбачених ч. 5 ст. 7 КУпАП) констатовано великою кількістю інших рішень судів апеляційної інстанції як у справах про адміністративні правопорушення, по’вязані з корупцією, так і у справах про інші адміністративні правопорушення.

Така правова позиція відображена також у рішеннях Верховного Суду, до якого усупереч закону деякі прокурори звертаються з касаційними скаргами на постанови суду апеляційної інстанції, якими їм повернуто апеляційні скарги на постанови суду першої інстанції у справах про адміністративні правопорушення (див., наприклад, ухвалу Касаційного кримінального суду у складі Верховного Суду від 21 жовтня 2024 року у справі № 229/4575/24).

Відсутність у прокурора права на оскарження підтверджена… дисциплінарною практикою. Домагаючись свого, зокрема у справах про правопорушення, пов’язані з корупцією, прокурори звертаються не лише з апеляційними та касаційними скаргами до судів вищих інстанцій. Вони також подають дисциплінарні скарги на суддів апеляційних судів, які повернули їм апеляційні скарги на постанови суддів судів першої інстанції у справах про адміністративні правопорушення.

Так, прокуратура Рівненської області звернулася до Вищої ради правосуддя з дисциплінарною скаргою на дії судді апеляційного суду Рівненської області під час розгляду справи № 561/150/17 про вчинення правопорушень, передбачених частинами першою, другою статті 172-7 КУпАП.

У скарзі було зазначено, що постановою судді від 4 квітня 2017 року апеляційну скаргу прокурора на постанову Зарічненського районного суду Рівненської області від 14 березня 2017 року повернуто з посиланням на приписи статті 294 КУпАП, згідно з положеннями якої прокурор не входить до переліку осіб, які вправі оскаржити постанову суду першої інстанції. Вказані дії, на думку прокуратури, свідчать про незаконну відмову у доступі до правосуддя, оскільки викладена суддею мотивація причин повернення апеляційної скарги вказує на те, що жоден спеціальний уповноважений суб’єкт у сфері протидії корупції не має права на оскарження постанови суду першої інстанції у такій категорії справ. Крім того, дії судді призводять до порушення принципу рівності усіх учасників судового процесу. У зв’язку з викладеним у скарзі було висловлено прохання притягнути суддю до дисциплінарної відповідальності.

Третя Дисциплінарна палата Вищої ради правосуддя відмовила у відкритті дисциплінарної справи стосовно судді, виходячи з того, що:

– згідно з частиною першою статті 287 КУпАП постанову у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено прокурором у випадках, передбачених частиною п’ятою статті 7 цього Кодексу, особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим;

– відповідно до частини п’ятої статті 7 КУпАП прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян;

– з матеріалів перевірки вбачається, що стягнення, пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян, на особу, щодо якої було складено протокол, не накладались, санкціями частин першої та другої статті 172-7 КУпАП такі стягнення взагалі не передбачені;

– за законом прокурор не мав права оскаржувати постанову суду першої інстанції у справі цієї категорії, а відтак його апеляційна скарга підлягала поверненню (ухвала від 14 лютого 2018 року № 468/3дп/15-18).

Таким чином, Вища рада правосуддя дійшла висновку, що постановивши рішення про повернення апеляційної скарги прокурору з підстав подання її особою, яка не наділена правом апеляційного оскарження, суддя апеляційного суду Рівненської області Сачук В.І. діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.

За чинним законом прокурор не є повноправним суб’єктом оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення.

На відміну від особи, щодо якої її винесено, та потерпілого, які вправі оскаржити постанову у будь-якій «своїй» справі про адміністративне правопорушення, повноваження прокурора щодо такого оскарження є обмеженими – він може це зробити лише в окремих випадках, а саме при «реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян».

Такими заходами, які можуть застосовуватися за вчинення адміністративних правопорушень, є адміністративний арешт та арешт з утриманням на гауптвахті. Оскільки постанова суду/судді про застосування адміністративного арешту та арешту утриманням на гауптвахті виконується негайно (ст. 326 КУпАП), то право на оскарження такої постанови прокурор може реалізувати вже на стадії виконання судового рішення.

У всіх інших випадках прокурор не вправі оскаржувати постанову у справі про адміністративне правопорушення. Це повною мірою стосується постанов суддів у справах, участь прокурора у судовому розгляді яких є обов’язковою – у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією.

Оскарження прокурором постанови у справах про адміністративні правопорушення, за які законом взагалі не передбачено чи судом не застосовано заходи примусового характеру, пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян, є перевищенням ним своїх посадових повноважень.

Подана прокурором скарга на постанову (у т. ч. апеляційна скарга на постанову судді) у справі про адміністративне правопорушення, у якій не застосовувались заходи примусового характеру, пов`язані з обмеженням особистої свободи громадян, підлягає поверненню прокурору як особі, яка за законом не наділена правом на оскарження такої постанови.

Прийняття уповноваженою особою такої скарги прокурора та її розгляд суперечить принципам верховенства права та законності, а також іншим правовим засадам діяльності державних органів та їхніх посадових осіб.

Прийняття суддею апеляційного суду та розгляд в апеляційному порядку апеляційної скарги прокурора на постанову судді суду першої інстанції є порушенням зазначених принципів суду як органу державної влади та засад судочинства. Здійснення апеляційного провадження у справі за відсутності для цього законних підстав підриває інститут остаточного судового рішення, ігнорує визначене законом право особи на судовий захист та може мати своїм наслідком порушення інших прав особи, стосовно якої було винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення.

Закон не визначає механізм процесуального реагування на незаконне оскарження прокурором постанови у справі про адміністративне правопорушення та протиправний її розгляд уповноваженою особою (у т. ч. суддею апеляційного суду). Але це не означає, що на такі протиправні дії та рішення не існує заходів правового реагування – як захисних стосовно такої постанови, так і стосовно правової оцінки дій прокурора та відповідної уповноваженої особи.

Конституція України (ст. 55) надає кожному право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. Умисне оскарження прокурором постанови, яку він за законом не вправі оскаржувати, можна розглядати як порушення ним закону та протиправним посяганням на права особи, стосовно якої таку постанову було ухвалено.

Відтак, за наявності інформації про можливе оскарження прокурором постанови у справі про адміністративне правопорушення, яку за законом він не вправі оскаржувати, заінтересована особа чи її захисник/представник можуть подати заяву до органу чи уповноваженої особи, до якої потенційно може бути подана скарга прокурора, з проханням невідкладно поінформувати їх про надходження такої скарги. Якщо йдеться про постанову судді, то таку заяву слід подавати до місцевого суду, через який подається апеляційна скарга. Таке прохання може бути обґрунтовано потребою своєчасного вжиття заходів, спрямованих на недопущення протиправного перегляду постанови у відповідній справі про адміністративне правопорушення.

У разі надходження такої скарги прокурора наступним кроком може бути подання заяви/заперечення на саму таку скаргу з обґрунтуванням її незаконного подання, а також відсутності правових підстав для перегляду ухваленої у справі постанови. Якщо йдеться про постанову судді місцевого суду, то такі заперечення слід подавати до апеляційного суду (краще, безпосередньо судді, якому було розподілено скаргу прокурора).

Переконливі правові аргументи можуть виявитися зовсім не зайвими для того, щоб зупинити незаконний процес перегляду постанови у справі про адміністративне правопорушення.

Оскарження акту, який за законом не підлягає оскарженню, а також прийняття та розгляд по суті такої скарги є протиправними діями, які потребують відповідної правової оцінки. Тому не лише допустимим, але й необхідним може бути ініціювання за наявності підстав питання про юридичну відповідальність прокурора за незаконне оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, а також уповноваженої особи (у т. ч. судді апеляційного суду), яка усупереч закону прийняла до розгляду скаргу прокурора та здійснила перегляд незаконно оскарженої постанови.

Микола Мельник

доктор юридичних наук, професор, адвокат

	9:45 Пн 21.09.26
Чи вправі прокурор оскаржити постанову у справі про адміністративне правопорушення?
Головна цитата «Оскарження акту, який за законом не підлягає оскарженню, а також прийняття та розгляд по суті такої скарги є протиправними діями, які потребують відповідної правової оцінки», - д.ю.н., професор М. Мельник Законодавство не надає прокурору загального права оскаржувати постанови у справах про адміністративні правопорушення. Однак на практиці прокурори подають такі скарги навіть на рішення, що не підлягають оскарженню, порушуючи встановлений порядок і створюючи ризики для прав осіб. Законодавча трансформація Щоб краще зрозуміти наявність/відсутність у прокурора такого права варто проаналізувати еволюцію його законодавчого регулювання. Раніше постанову у справі про адміністративне правопорушення могли оскаржити дві категорії осіб – особа, щодо якої її винесено, та потерпілий (ст. 287 КУпАП). Водночас прокурор мав право опротестовувати постанову у такій справі, у т. ч. постанову судді (статті 290, 294 КУпАП). У 2012 році законодавець вніс зміни до статей 287 та 294 КУпАП, додавши до суб’єктів оскарження (особи, щодо якої винесено постанову, та потерпілого) прокурора. При цьому замість опротестування зазначеної постанови прокурор наділявся правом внесення подання на неї – інститут прокурорського протесту зник із КУпАП. Така ситуація протрималась до прийняття у 2014 році нового Закону «Про прокуратуру», яким було скасовано інститут так званого загального нагляду прокуратури та внесено зміни до багатьох інших законів. Так, змінами до ст. 287 КУпАП повноцінне право прокурора на оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення було звужено до права робити це «у випадках, передбачених частиною п’ятою статті 7 цього Кодексу». А що стосується постанови судді у справі про адміністративне правопорушення (ст. 294 КУпАП), то прокурора взагалі було виключено із кола суб’єктів, яким надавалось право оскаржити таку постанову в апеляційному порядку. До таких суб’єктів прокурор повернувся у 2017 році, але уже з істотно обмеженим правом на таке оскарження. Тоді у ч. 2 ст. 294 КУпАП було передбачено, що постанова судді у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена «прокурором у випадках, передбачених частиною п’ятою статті 7 та частиною першою статті 287 цього Кодексу». Така норма, як і ч. 1 ст. 287 КУпАП, є відсилочною – для розуміння змісту та обсягу права прокурора на оскарження в апеляційному порядку постанови судді у справі про адміністративне правопорушення вона відсилає до ч. 5 ст. 7 КУПАП. Варто зазначити, що частиною п’ятою ст. 7 КУпАП також було доповнено у 2014 році. Чинна регламентація Наразі право прокурора на апеляційне оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення безпосередньо визначається положеннями статей 7, 250, 287 та 294 КУпАП. Стаття 250 КУпАП містить загальну норму, яка передбачає, що прокурор, заступник прокурора, здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при провадженні в справах про адміністративне правопорушення має право «оскаржувати постанову і рішення по скарзі в справі про адміністративне правопорушення». Це загальне право прокурора конкретизовано спеціальними нормами глави 24 КУпАП, яка регламентує оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення. Як зазначалося, така конкретизація передбачена статтями 287 та 294 КУпАП і полягає у тому, що: 1) право прокурора на оскарження зводиться до певних випадків; 2) ці випадки передбачені ч. 5 ст. 7 КУпАП. Отже, у цьому питанні «усі дороги ведуть» до ч. 5 ст. 7 КУпАП, положеннями якої й визначається обсяг права прокурора на оскарження в апеляційному порядку постанови у справі про адміністративне правопорушення. Обсяг права Варто підкреслити, що ст. 7 КУпАП регламентує питання «забезпечення законності при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення». У ній йдеться про заходи впливу в зв'язку з адміністративним правопорушенням, підстави та порядок їх застосування, додержання вимог закону при застосуванні таких заходів. Частиною п’ятою ст. 7 КУпАП встановлено, що «прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян». Згідно з цією нормою: – прокурор може здійснити нагляд за додержанням законів «при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення»; – це він може зробити «шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян». Це означає, що реалізувати повноваження щодо нагляду за додержанням законів у такий спосіб, як оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, прокурор може лише: 1) тоді, коли за вчинення адміністративного правопорушення можуть бути застосовані «заходи примусового характеру, пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян»; 2) при застосуванні вказаних заходів. Такий обсяг права прокурора на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення не змінює факт його обов’язкової участі у розгляді справи судом справ про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 172 -4 – 172 -9, 172 -9-2 КУпАП (ч. 2 ст. 250 КУпАП). З тієї, зокрема, простої причини, що санкції цих статей не передбачають адміністративного стягнення, пов’язаного з обмеженням особистої свободи громадян. Слід зазначити, що на розгляд Верховної Ради України минулого скликання було внесено законопроєкт про наділення прокурора правом оскаржувати в апеляційному порядку постанову судді у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, але як закон він ухвалений не був. У свій час Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ роз’яснив, що «за змістом ч. 1 ст. 287 КУпАП постанова у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена прокурором у випадках, передбачених ч. 5 ст. 7 цього Кодексу, якою визначено, що прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Тобто прокурор може реалізувати своє право на апеляційне оскарження у справах про адміністративні правопорушення у визначених законом випадках виключно на стадії виконання судового рішення. В інших випадках, виходячи зі змісту ч. 2 ст. 294 КУпАП, апеляційна скарга підлягає поверненню прокурору як така, що подана особою, яка не наділена правом апеляційного оскарження» (п. 8 листа Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 22 травня 2017 року № 223/943/0/4-17 щодо притягнення до адміністративної відповідальності за окремі правопорушення, пов’язані з корупцією). Примітним у цьому зв’язку є також той факт, що профільне законодавство, яке регламентує діяльність прокуратури, також не передбачає права прокурора на подання апеляційної скарги на постанови суду у справах про адміністративні правопорушення. Так, визначаючи повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, Закон «Про прокуратуру» (розділ IV) наділяє прокурора правом подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення у кримінальній, цивільній, адміністративній, господарській справі (статті 22, 24). При цьому наголошується, що повноваження прокурорів щодо оскарження судових рішень у таких справах здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством. Водночас Закон «Про прокуратуру» не містить положень, які б наділяли прокурора правом оскарження судових рішень у справах про адміністративні правопорушення. Існуюча практика Незважаючи на істотне обмеження повноважень щодо оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення, прокурори продовжують подавати апеляційні скарги на постанови у різних справах про адміністративні правопорушення. Передусім така практика зберігається у справах про адміністративні правопорушення, пов’язаних з корупцією. Прокурори обґрунтовують свої апеляційні скарги положеннями ст. 250 КУпАП, посилаючись на те, що вона передбачає, по-перше, право прокурора оскаржувати постанову і рішення по скарзі в справі про адміністративне правопорушення, по-друге, на обов’язкову участь прокурора у розгляді судом справ про правопорушення, пов’язані з корупцією. Судді апеляційних судів по-різному реагують на такі скарги прокурорів. Деякі із суддів визнають таке обґрунтування належним та відкривають апеляційні провадження за скаргами прокурорів. Натомість превалюючою все ж є позиція повернення прокурорам апеляційних скарг як таких, що подані особами, які законом не наділені правом апеляційного оскарження. При цьому в одному і тому ж апеляційному суді можуть практикуватися обидва підходи. Практику повернення судами апеляційних скарг прокурорів можна продемонструвати на прикладі оскарження ними постанов суддів у справах про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 172-7 КУпАП (порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів): – Апеляційний суд Івано-Франківської області – апеляційну скаргу повернуто прокурору, оскільки за законом «прокурор не входить в коло осіб, які мають право на подання апеляційної скарги у цій категорії справ». Суд виходив з того, що ст. 250 КУпАП є загальною нормою, а стаття 294 КУпАП — спеціальною нормою, що визначає вичерпне коло суб’єктів апеляційного оскарження (постанова від 12 вересня 2017 року у справі № 347/1414/17); – Апеляційний суд Вінницької області – апеляційну скаргу повернуто прокурору «у зв'язку з відсутністю у прокурора права на апеляційне оскарження даного судового рішення» (постанова від 18 жовтня 2018 року у справі № 127/20334/18); – Київський апеляційний суд – суд постановив, що «апеляційна скарга підлягає поверненню особі, яка її подала, оскільки прокурор не є суб`єктом, який, відповідно до вимог закону, наділений правом на оскарження постанови судді у справі про адміністративні правопорушення, в тому числі, пов`язані з корупцією, якщо це не стосується застосування заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян» (постанова від 24 квітня 2023 року у справі № 367/1676/23); – Дніпровський апеляційний суд – апеляційну скаргу повернуто прокурору з підстав подання апеляційної скарги «на постанову судді, яка не підлягає оскарженню у апеляційному порядку, оскільки не входить до переліку, що визначений ч. 1 ст. 284 КУпАП» (постанова від 12 серпня 2024 року у справі № 229/4575/24); – Київський апеляційний суд – апеляційну скаргу повернуто прокурору «оскільки правом на оскарження постанови судді в справі про адміністративне правопорушення, пов'язане з корупцією, прокурор не наділений, і дана справа ніяким чином не пов'язана із застосуванням заходів примусового характеру, що пов'язані з обмеженням особистої свободи громадян» (постанова від 27 лютого 2026 року у справі № 33/824/1730/2026); – Київський апеляційний суд – апеляційну скаргу повернуто прокурору «оскільки прокурор не є суб`єктом апеляційного оскарження в даній категорії справ про адміністративні правопорушення» (постанова від 1 липня 2026 року у справі № 373/2028/26). Відсутність у прокурора права на оскарження постанов суду першої інстанції в справах про адміністративне правопорушення (крім випадків, передбачених ч. 5 ст. 7 КУпАП) констатовано великою кількістю інших рішень судів апеляційної інстанції як у справах про адміністративні правопорушення, по’вязані з корупцією, так і у справах про інші адміністративні правопорушення. Така правова позиція відображена також у рішеннях Верховного Суду, до якого усупереч закону деякі прокурори звертаються з касаційними скаргами на постанови суду апеляційної інстанції, якими їм повернуто апеляційні скарги на постанови суду першої інстанції у справах про адміністративні правопорушення (див., наприклад, ухвалу Касаційного кримінального суду у складі Верховного Суду від 21 жовтня 2024 року у справі № 229/4575/24). Участь ВРП Відсутність у прокурора права на оскарження підтверджена… дисциплінарною практикою. Домагаючись свого, зокрема у справах про правопорушення, пов’язані з корупцією, прокурори звертаються не лише з апеляційними та касаційними скаргами до судів вищих інстанцій. Вони також подають дисциплінарні скарги на суддів апеляційних судів, які повернули їм апеляційні скарги на постанови суддів судів першої інстанції у справах про адміністративні правопорушення. Так, прокуратура Рівненської області звернулася до Вищої ради правосуддя з дисциплінарною скаргою на дії судді апеляційного суду Рівненської області під час розгляду справи № 561/150/17 про вчинення правопорушень, передбачених частинами першою, другою статті 172-7 КУпАП. У скарзі було зазначено, що постановою судді від 4 квітня 2017 року апеляційну скаргу прокурора на постанову Зарічненського районного суду Рівненської області від 14 березня 2017 року повернуто з посиланням на приписи статті 294 КУпАП, згідно з положеннями якої прокурор не входить до переліку осіб, які вправі оскаржити постанову суду першої інстанції. Вказані дії, на думку прокуратури, свідчать про незаконну відмову у доступі до правосуддя, оскільки викладена суддею мотивація причин повернення апеляційної скарги вказує на те, що жоден спеціальний уповноважений суб’єкт у сфері протидії корупції не має права на оскарження постанови суду першої інстанції у такій категорії справ. Крім того, дії судді призводять до порушення принципу рівності усіх учасників судового процесу. У зв’язку з викладеним у скарзі було висловлено прохання притягнути суддю до дисциплінарної відповідальності. Третя Дисциплінарна палата Вищої ради правосуддя відмовила у відкритті дисциплінарної справи стосовно судді, виходячи з того, що: – згідно з частиною першою статті 287 КУпАП постанову у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено прокурором у випадках, передбачених частиною п’ятою статті 7 цього Кодексу, особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим; – відповідно до частини п’ятої статті 7 КУпАП прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян; – з матеріалів перевірки вбачається, що стягнення, пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян, на особу, щодо якої було складено протокол, не накладались, санкціями частин першої та другої статті 172-7 КУпАП такі стягнення взагалі не передбачені; – за законом прокурор не мав права оскаржувати постанову суду першої інстанції у справі цієї категорії, а відтак його апеляційна скарга підлягала поверненню (ухвала від 14 лютого 2018 року № 468/3дп/15-18). Таким чином, Вища рада правосуддя дійшла висновку, що постановивши рішення про повернення апеляційної скарги прокурору з підстав подання її особою, яка не наділена правом апеляційного оскарження, суддя апеляційного суду Рівненської області Сачук В.І. діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом. Висновки За чинним законом прокурор не є повноправним суб’єктом оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення. На відміну від особи, щодо якої її винесено, та потерпілого, які вправі оскаржити постанову у будь-якій «своїй» справі про адміністративне правопорушення, повноваження прокурора щодо такого оскарження є обмеженими – він може це зробити лише в окремих випадках, а саме при «реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян». Такими заходами, які можуть застосовуватися за вчинення адміністративних правопорушень, є адміністративний арешт та арешт з утриманням на гауптвахті. Оскільки постанова суду/судді про застосування адміністративного арешту та арешту утриманням на гауптвахті виконується негайно (ст. 326 КУпАП), то право на оскарження такої постанови прокурор може реалізувати вже на стадії виконання судового рішення. У всіх інших випадках прокурор не вправі оскаржувати постанову у справі про адміністративне правопорушення. Це повною мірою стосується постанов суддів у справах, участь прокурора у судовому розгляді яких є обов’язковою – у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією. Оскарження прокурором постанови у справах про адміністративні правопорушення, за які законом взагалі не передбачено чи судом не застосовано заходи примусового характеру, пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян, є перевищенням ним своїх посадових повноважень. Подана прокурором скарга на постанову (у т. ч. апеляційна скарга на постанову судді) у справі про адміністративне правопорушення, у якій не застосовувались заходи примусового характеру, пов`язані з обмеженням особистої свободи громадян, підлягає поверненню прокурору як особі, яка за законом не наділена правом на оскарження такої постанови. Прийняття уповноваженою особою такої скарги прокурора та її розгляд суперечить принципам верховенства права та законності, а також іншим правовим засадам діяльності державних органів та їхніх посадових осіб. Прийняття суддею апеляційного суду та розгляд в апеляційному порядку апеляційної скарги прокурора на постанову судді суду першої інстанції є порушенням зазначених принципів суду як органу державної влади та засад судочинства. Здійснення апеляційного провадження у справі за відсутності для цього законних підстав підриває інститут остаточного судового рішення, ігнорує визначене законом право особи на судовий захист та може мати своїм наслідком порушення інших прав особи, стосовно якої було винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення. Закон не визначає механізм процесуального реагування на незаконне оскарження прокурором постанови у справі про адміністративне правопорушення та протиправний її розгляд уповноваженою особою (у т. ч. суддею апеляційного суду). Але це не означає, що на такі протиправні дії та рішення не існує заходів правового реагування – як захисних стосовно такої постанови, так і стосовно правової оцінки дій прокурора та відповідної уповноваженої особи. Конституція України (ст. 55) надає кожному право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. Умисне оскарження прокурором постанови, яку він за законом не вправі оскаржувати, можна розглядати як порушення ним закону та протиправним посяганням на права особи, стосовно якої таку постанову було ухвалено. Відтак, за наявності інформації про можливе оскарження прокурором постанови у справі про адміністративне правопорушення, яку за законом він не вправі оскаржувати, заінтересована особа чи її захисник/представник можуть подати заяву до органу чи уповноваженої особи, до якої потенційно може бути подана скарга прокурора, з проханням невідкладно поінформувати їх про надходження такої скарги. Якщо йдеться про постанову судді, то таку заяву слід подавати до місцевого суду, через який подається апеляційна скарга. Таке прохання може бути обґрунтовано потребою своєчасного вжиття заходів, спрямованих на недопущення протиправного перегляду постанови у відповідній справі про адміністративне правопорушення. У разі надходження такої скарги прокурора наступним кроком може бути подання заяви/заперечення на саму таку скаргу з обґрунтуванням її незаконного подання, а також відсутності правових підстав для перегляду ухваленої у справі постанови. Якщо йдеться про постанову судді місцевого суду, то такі заперечення слід подавати до апеляційного суду (краще, безпосередньо судді, якому було розподілено скаргу прокурора). Переконливі правові аргументи можуть виявитися зовсім не зайвими для того, щоб зупинити незаконний процес перегляду постанови у справі про адміністративне правопорушення. Оскарження акту, який за законом не підлягає оскарженню, а також прийняття та розгляд по суті такої скарги є протиправними діями, які потребують відповідної правової оцінки. Тому не лише допустимим, але й необхідним може бути ініціювання за наявності підстав питання про юридичну відповідальність прокурора за незаконне оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, а також уповноваженої особи (у т. ч. судді апеляційного суду), яка усупереч закону прийняла до розгляду скаргу прокурора та здійснила перегляд незаконно оскарженої постанови. Автор публікації: Микола Мельник Микола Мельник доктор юридичних наук, професор, адвокат Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.
© 2026 Unba.org.ua Всі права захищені "Національна Асоціація Адвокатів України". Передрук та інше використання матеріалів, що розміщені на даному веб-сайті дозволяється за умови посилання на джерело. Інтернет-видання та засоби масової інформації можуть використовувати матеріали сайту, розміщувати відео з офіційного веб-сайту Національної Асоціації Адвокатів України на власних веб-сторінках, за умови гіперпосилання на офіційний веб-сайт Національної Асоціації Адвокатів України. Заборонено передрук та використання матеріалів, у яких міститься посилання на інші інтернет-видання та засоби масової інформації. Матеріали позначені міткою "Реклама", публікуються на правах реклами.

Чи вправі прокурор оскаржити постанову у справі про адміністративне правопорушення?

Головна цитата