Національна Асоціація Адвокатів УкраЇни - Суди не схвалюють застосування понижуючих коефіцієнтів до військових пенсій

У 2025 році Кабінет Міністрів, виходячи з можливостей Держбюджету, запровадив понижувальні коефіцієнти до військових пенсій. Чи може підзаконне регулювання змінювати виплати, визначені спеціальним законом, і що з цього приводу вирішують суди — спробуємо розібратися.

Історія обмеження пенсій військовослужбовців бере початок із перших років незалежності України, коли економічні труднощі спонукали виконавчу владу шукати шляхи скорочення видатків. Через відносно вищий розмір військових пенсій порівняно із загальними трудовими, саме ця категорія виплат неодноразово ставала об’єктом обмежень.

Такі обмеження запроваджувалися переважно підзаконними актами — через встановлення граничних розмірів пенсій або застосування понижувальних коефіцієнтів, а не шляхом внесення змін до спеціального Закону України №2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».

Конституційний Суд у рішенні від 20.12.2016 № 7-рп вказав на протиправність такої практики. Зокрема, він зробив висновок, що обмеження розміру пенсії, призначеної відповідно до Закону, максимальним розміром суперечить Конституції. Такі обмеження можуть запроваджуватися виключно шляхом внесення змін до спеціального закону, а не через підзаконні акти чи закони про бюджет. Це рішення мало б остаточно врегулювати питання, однак спроби запроваджувати нові форми обмеження тривають.

Цього року черговим прикладом стала постанова Кабінету Міністрів від 03.01.2025 №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану». Вона ґрунтується на ст. 46 Закону «Про Державний бюджет України на 2025 рік», яка передбачає, що пенсії, розмір яких перевищує десять прожиткових мінімумів для осіб, які втратили працездатність (2361 грн.), виплачуються із застосуванням коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів. Отже обмеження застосовуються до пенсій, що перевищують 23 610 грн.

Постановою встановлено систему понижувальних коефіцієнтів, які прогресивно зменшують частину пенсії, що перевищує визначений поріг:

Прикметно, що як причину застосування обмежень було використано воєнний стан. Водночас ст. 46 Конституції, яка гарантує право на соціальний захист, зокрема на пенсію, не входить до переліку прав, що можуть бути обмежені під час воєнного стану відповідно до Указу Президента №64/2022.

Показовим прикладом стала справа №420/14485/25, розглянута Одеським окружним адміністративним судом, рішення якого залишено в силі постановою П’ятого апеляційного адміністративного суду.

Чоловік отримував пенсію у розмірі 29,6 тис. грн, нараховану відповідно до Закону №2262-ХІІ з урахуванням вислуги років, звання та надбавок. Але з 2025 року Пенсійний фонд зменшив виплату до 26,2 тис., застосувавши понижувальні коефіцієнти. Пенсіонер звернувся до суду.

Відповідач стверджував, що застосування коефіцієнтів відповідає Закону про Держбюджет і постанові уряду, а також має тимчасовий характер, обумовлений воєнним станом. Втім, суд визнав такі аргументи необґрунтованими, зазначивши, що бюджетні обмеження не можуть змінювати норми спеціального закону. Адже ст. 1-1 Закону №2262-ХІІ прямо передбачає, що зміна умов пенсійного забезпечення здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього закону.

Аналізуючи обставини справи, апеляція також послалася на наявні висновки Конституційного Суду, зазначивши при цьому, що положення Закону про Держбюджет та постанови Кабміну не підлягають застосуванню до правовідносин, врегульованих Законом №2262-ХІІ. Останнім же не передбачено обмеження розміру пенсій шляхом застосування коефіцієнтів.

Додатково П’ятий ААС оцінив межі повноважень Кабінету Міністрів. Пославшись на рішення Конституційного Суду від 13.05.2015 №4-рп/2015, він зазначив, що виключно Верховна Рада визначає види грошового забезпечення для обчислення та перерахунку пенсій військовослужбовців. Кабінет Міністрів може лише вживати заходів щодо реалізації цього права, не змінюючи умов чи норм пенсійного забезпечення.

Також зауважив, що позивач уже отримував пенсію без обмеження її розміру на підставі рішення Одеського окружного адміністративного суду 2023 року. Повторне зменшення виплат суперечить принципу res judicata, який унеможливлює повторний розгляд уже вирішеного питання.

Незаконність застосування понижувальних коефіцієнтів до військових пенсій підтвердив і Верховний Суд (постанова КАС ВС від 11.09.2025 у справі №120/1081/25).

Обласне управління на початку року провело перерахунок пенсії у бік зменшення, після чого пенсіонер звернувся до суду. Справа дісталася вищої інстанції.

Ключовим аргументом Верховного Суду став принцип пріоритету спеціального закону над загальним. Суд зазначив, що Конституція не надає Закону про Державний бюджет вищої юридичної сили порівняно з іншими. Цей Закон не містить приписів, які б уповноважували Кабмін змінювати порядок пенсійного забезпечення або визначати коефіцієнти для його обмеження.

При колізії норм двох законів має застосовуватися спеціальний, який детально врегульовує відповідні правовідносини. Закон №2262-ХІІ встановлює вичерпний порядок призначення та перерахунку пенсій військовослужбовців, тому його положення мають пріоритет над бюджетними нормами. Верховний Суд підкреслив, що дозволяти загальним законам або підзаконним актам змінювати спеціальне регулювання означало б порушення системності законодавства.

Суд також наголосив, що застосування понижувальних коефіцієнтів фактично звужує зміст конституційного права на соціальний захист, гарантованого ст. 46 Конституції. Оскільки норми Конституції мають пряму дію, жоден закон чи підзаконний акт не може обмежувати їхній обсяг.

Верховний Суд зауважив, що постанова від 03.01.2025 №1 встановлює додаткове регулювання, відмінне від передбаченого Законом №2262-ХІІ, а тому є недопустимим заміщенням закону підзаконним актом. При цьому суд також послався на позицію КС, викладену в рішенні від 28.08.2020 №10-р/2020, де зазначено: законом про Державний бюджет не можна скасовувати чи змінювати норми спеціальних законів або звужувати обсяг прав і гарантій, установлених ними.

У підсумку Верховний Суд сформулював правовий висновок: застосування Закону про Держбюджет та постанови Кабміну до пенсій, призначених за Законом №2262-ХІІ, є протиправним, оскільки такі норми обмежують гарантоване Конституцією право на соціальний захист.

Зрозуміло, що запровадження понижувальних коефіцієнтів до військових пенсій уряд пояснює необхідністю збалансування видатків Державного бюджету в умовах воєнного стану. Проте навіть обґрунтовані економічні рішення не можуть реалізовуватись у спосіб, що суперечить закону. Якщо держава вважає за доцільне змінити обсяг пенсійних виплат, це має відбуватися шляхом внесення змін до спеціального Закону №2262-ХІІ, із дотриманням законодавчої процедури та публічного обговорення.

Судова практика у справах щодо застосування спірної постанови Кабміну від 03.01.2025 №1 свідчить про єдність позиції судів усіх інстанцій: бюджетні приписи не можуть змінювати норми спеціального закону, а підзаконні акти не мають вищої юридичної сили. Отже, дії органів Пенсійного фонду з перерахунку військових пенсій на підставі постанови визнаються протиправними.

Незважаючи на послідовну судову практику, Пенсійний фонд продовжує оскаржувати такі рішення, що спричиняє додаткові фінансові витрати держави. Ефективнішим шляхом було б припинення застосування положень, визнаних судами незаконними, та перегляд адміністративної практики на відповідність чинному законодавству.

Але ситуація навколо постанови має значення не лише для військових пенсіонерів. Вона підтверджує, що судова влада в Україні здатна забезпечити реальну дію принципу верховенства права й захист прав громадян від надмірного втручання виконавчої влади у сферу, де регулювання має здійснюватися виключно законом.

Для військових пенсіонерів це означає, що відновлення порушених прав можливе лише у правовому порядку — шляхом звернення до адміністративного суду з належно підготовленими вимогами та посиланням на сформовану судову практику.

Ірина Тодорич

член Комітету НААУ з адміністративного права та процесу

	15:36 Чт 20.11.25
Суди не схвалюють застосування понижуючих коефіцієнтів до військових пенсій
Головна цитата «Судова практика у справах щодо застосування спірної постанови Кабміну від 03.01.2025 №1 свідчить про єдність позиції судів усіх інстанцій: бюджетні приписи не можуть змінювати норми спеціального закону, а підзаконні акти не мають вищої юридичної сили», - адвокат І. Тодорич У 2025 році Кабінет Міністрів, виходячи з можливостей Держбюджету, запровадив понижувальні коефіцієнти до військових пенсій. Чи може підзаконне регулювання змінювати виплати, визначені спеціальним законом, і що з цього приводу вирішують суди — спробуємо розібратися. Традиція обмежувати Історія обмеження пенсій військовослужбовців бере початок із перших років незалежності України, коли економічні труднощі спонукали виконавчу владу шукати шляхи скорочення видатків. Через відносно вищий розмір військових пенсій порівняно із загальними трудовими, саме ця категорія виплат неодноразово ставала об’єктом обмежень. Такі обмеження запроваджувалися переважно підзаконними актами — через встановлення граничних розмірів пенсій або застосування понижувальних коефіцієнтів, а не шляхом внесення змін до спеціального Закону України №2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб». Конституційний Суд у рішенні від 20.12.2016 № 7-рп вказав на протиправність такої практики. Зокрема, він зробив висновок, що обмеження розміру пенсії, призначеної відповідно до Закону, максимальним розміром суперечить Конституції. Такі обмеження можуть запроваджуватися виключно шляхом внесення змін до спеціального закону, а не через підзаконні акти чи закони про бюджет. Це рішення мало б остаточно врегулювати питання, однак спроби запроваджувати нові форми обмеження тривають. Цього року черговим прикладом стала постанова Кабінету Міністрів від 03.01.2025 №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану». Вона ґрунтується на ст. 46 Закону «Про Державний бюджет України на 2025 рік», яка передбачає, що пенсії, розмір яких перевищує десять прожиткових мінімумів для осіб, які втратили працездатність (2361 грн.), виплачуються із застосуванням коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів. Отже обмеження застосовуються до пенсій, що перевищують 23 610 грн. Постановою встановлено систему понижувальних коефіцієнтів, які прогресивно зменшують частину пенсії, що перевищує визначений поріг: від 10 до 11 мінімумів — коефіцієнт 0,5 (виплачується 50 %); від 11 до 13 мінімумів — 0,4; від 13 до 17 мінімумів — 0,3; від 17 до 21 мінімуму — 0,2; понад 21 мінімум — 0,1. Прикметно, що як причину застосування обмежень було використано воєнний стан. Водночас ст. 46 Конституції, яка гарантує право на соціальний захист, зокрема на пенсію, не входить до переліку прав, що можуть бути обмежені під час воєнного стану відповідно до Указу Президента №64/2022. Вдруге не вийшло Показовим прикладом стала справа №420/14485/25, розглянута Одеським окружним адміністративним судом, рішення якого залишено в силі постановою П’ятого апеляційного адміністративного суду. Чоловік отримував пенсію у розмірі 29,6 тис. грн, нараховану відповідно до Закону №2262-ХІІ з урахуванням вислуги років, звання та надбавок. Але з 2025 року Пенсійний фонд зменшив виплату до 26,2 тис., застосувавши понижувальні коефіцієнти. Пенсіонер звернувся до суду. Відповідач стверджував, що застосування коефіцієнтів відповідає Закону про Держбюджет і постанові уряду, а також має тимчасовий характер, обумовлений воєнним станом. Втім, суд визнав такі аргументи необґрунтованими, зазначивши, що бюджетні обмеження не можуть змінювати норми спеціального закону. Адже ст. 1-1 Закону №2262-ХІІ прямо передбачає, що зміна умов пенсійного забезпечення здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього закону. Аналізуючи обставини справи, апеляція також послалася на наявні висновки Конституційного Суду, зазначивши при цьому, що положення Закону про Держбюджет та постанови Кабміну не підлягають застосуванню до правовідносин, врегульованих Законом №2262-ХІІ. Останнім же не передбачено обмеження розміру пенсій шляхом застосування коефіцієнтів. Додатково П’ятий ААС оцінив межі повноважень Кабінету Міністрів. Пославшись на рішення Конституційного Суду від 13.05.2015 №4-рп/2015, він зазначив, що виключно Верховна Рада визначає види грошового забезпечення для обчислення та перерахунку пенсій військовослужбовців. Кабінет Міністрів може лише вживати заходів щодо реалізації цього права, не змінюючи умов чи норм пенсійного забезпечення. Також зауважив, що позивач уже отримував пенсію без обмеження її розміру на підставі рішення Одеського окружного адміністративного суду 2023 року. Повторне зменшення виплат суперечить принципу res judicata, який унеможливлює повторний розгляд уже вирішеного питання. Пріоритет спеціального закону Незаконність застосування понижувальних коефіцієнтів до військових пенсій підтвердив і Верховний Суд (постанова КАС ВС від 11.09.2025 у справі №120/1081/25). Обласне управління на початку року провело перерахунок пенсії у бік зменшення, після чого пенсіонер звернувся до суду. Справа дісталася вищої інстанції. Ключовим аргументом Верховного Суду став принцип пріоритету спеціального закону над загальним. Суд зазначив, що Конституція не надає Закону про Державний бюджет вищої юридичної сили порівняно з іншими. Цей Закон не містить приписів, які б уповноважували Кабмін змінювати порядок пенсійного забезпечення або визначати коефіцієнти для його обмеження. При колізії норм двох законів має застосовуватися спеціальний, який детально врегульовує відповідні правовідносини. Закон №2262-ХІІ встановлює вичерпний порядок призначення та перерахунку пенсій військовослужбовців, тому його положення мають пріоритет над бюджетними нормами. Верховний Суд підкреслив, що дозволяти загальним законам або підзаконним актам змінювати спеціальне регулювання означало б порушення системності законодавства. Суд також наголосив, що застосування понижувальних коефіцієнтів фактично звужує зміст конституційного права на соціальний захист, гарантованого ст. 46 Конституції. Оскільки норми Конституції мають пряму дію, жоден закон чи підзаконний акт не може обмежувати їхній обсяг. Верховний Суд зауважив, що постанова від 03.01.2025 №1 встановлює додаткове регулювання, відмінне від передбаченого Законом №2262-ХІІ, а тому є недопустимим заміщенням закону підзаконним актом. При цьому суд також послався на позицію КС, викладену в рішенні від 28.08.2020 №10-р/2020, де зазначено: законом про Державний бюджет не можна скасовувати чи змінювати норми спеціальних законів або звужувати обсяг прав і гарантій, установлених ними. У підсумку Верховний Суд сформулював правовий висновок: застосування Закону про Держбюджет та постанови Кабміну до пенсій, призначених за Законом №2262-ХІІ, є протиправним, оскільки такі норми обмежують гарантоване Конституцією право на соціальний захист. Бюджет не вище закону Зрозуміло, що запровадження понижувальних коефіцієнтів до військових пенсій уряд пояснює необхідністю збалансування видатків Державного бюджету в умовах воєнного стану. Проте навіть обґрунтовані економічні рішення не можуть реалізовуватись у спосіб, що суперечить закону. Якщо держава вважає за доцільне змінити обсяг пенсійних виплат, це має відбуватися шляхом внесення змін до спеціального Закону №2262-ХІІ, із дотриманням законодавчої процедури та публічного обговорення. Судова практика у справах щодо застосування спірної постанови Кабміну від 03.01.2025 №1 свідчить про єдність позиції судів усіх інстанцій: бюджетні приписи не можуть змінювати норми спеціального закону, а підзаконні акти не мають вищої юридичної сили. Отже, дії органів Пенсійного фонду з перерахунку військових пенсій на підставі постанови визнаються протиправними. Незважаючи на послідовну судову практику, Пенсійний фонд продовжує оскаржувати такі рішення, що спричиняє додаткові фінансові витрати держави. Ефективнішим шляхом було б припинення застосування положень, визнаних судами незаконними, та перегляд адміністративної практики на відповідність чинному законодавству. Але ситуація навколо постанови має значення не лише для військових пенсіонерів. Вона підтверджує, що судова влада в Україні здатна забезпечити реальну дію принципу верховенства права й захист прав громадян від надмірного втручання виконавчої влади у сферу, де регулювання має здійснюватися виключно законом. Для військових пенсіонерів це означає, що відновлення порушених прав можливе лише у правовому порядку — шляхом звернення до адміністративного суду з належно підготовленими вимогами та посиланням на сформовану судову практику. Матеріал опубліковано у виданні «Юридична газета». Автор публікації: Ірина Тодорич Ірина Тодорич член Комітету НААУ з адміністративного права та процесу Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.
© 2025 Unba.org.ua Всі права захищені "Національна Асоціація Адвокатів України". Передрук та інше використання матеріалів, що розміщені на даному веб-сайті дозволяється за умови посилання на джерело. Інтернет-видання та засоби масової інформації можуть використовувати матеріали сайту, розміщувати відео з офіційного веб-сайту Національної Асоціації Адвокатів України на власних веб-сторінках, за умови гіперпосилання на офіційний веб-сайт Національної Асоціації Адвокатів України. Заборонено передрук та використання матеріалів, у яких міститься посилання на інші інтернет-видання та засоби масової інформації. Матеріали позначені міткою "Реклама", публікуються на правах реклами.

Суди не схвалюють застосування понижуючих коефіцієнтів до військових пенсій

Головна цитата