Рішення ЄСПЛ у справі Tomenko v. Ukraine (2025): детальний аналіз
Головна цитата
«Україна має привести своє законодавство та конституційну практику у відповідність до Європейської конвенції з прав людини та практики ЄСПЛ, щоб партійна дисципліна не порушувала природу вільного мандата і суверенну волю виборців», - адвокат Б. Сікліцький
Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) виніс важливе рішення у справі «Томенко проти України». Суд одностайно визнав, що Україна порушила статтю 3 Першого протоколу до Європейської конвенції з прав людини (ЄКПЛ) — право на вільні вибори, коли політична партія достроково припинила повноваження народного депутата України у зв’язку з його виходом зі складу фракції.
Суд наголосив, що мандат депутата належить народу, а не партії, і остання не може свавільно «анулювати» волевиявлення виборців. Дострокове припинення повноважень Миколи Томенка було визнано незаконним (відсутній закон і процедура), непередбачуваним для нього і непропорційним. Така практика порушує принцип верховенства права і фактично ставить партію вище волі виборців. ЄСПЛ підкреслив позицію, згідно з якою депутатський мандат є вільним та незалежним, а імперативний мандат суперечить європейським демократичним цінностям та стандартам. Це рішення означає, що в Україні необхідно змінити підходи — прибрати з Конституції норму про дострокове припинення повноважень народних депутатів України за рішенням вищого керівного органу партії або принаймні ухвалити закон, який визначить вичерпні підстави, процедуру та гарантії прав депутата при застосуванні процедури імперативного мандата. Рішення ЄСПЛ — перемога для демократії, адже воно захищає вибір українців та зміцнює парламентську незалежність, утверджуючи, що партійна дисципліна не може перекреслити народне волевиявлення.
1.Стаття 3 першого протоколу (право на вільні вибори) та принцип правової визначеності
Стаття 3 Першого протоколу ЄКПЛ гарантує право на вільні вибори, тобто проведення виборів, що забезпечують вільне вираження думки народу при формуванні законодавчого органу. Згідно з практикою ЄСПЛ це право охоплює не лише безпосередню участь у виборах, але й право бути обраним та реалізовувати отриманий мандат. Тобто обрана депутатом особа має право займати своє місце в парламенті протягом визначеного терміну повноважень — це складова пасивного виборчого права. Це право було б ілюзорним, як підкреслює Суд, якщо обраного представника можна довільно позбавити мандата в будьякий момент.
Разом із тим указані права не є абсолютним: держави мають певну дискрецію («широку свободу розсуду») у встановленні умов реалізації виборчих прав. Однак межі цієї свободи визначаються сутністю права та принципом верховенства права. Будь-які обмеження пасивного виборчого права (права балотуватися та обіймати посаду) не повинні позбавляти його ефективності або порушувати вільне волевиявлення народу. Зокрема, Суд вказує, що необхідно перевіряти: чи є обмеження законним («належна правова основа»), чи воно переслідує легітимну мету і чи є пропорційним та недовільним. Принцип правової визначеності (передбачуваності) є складовою цього аналізу, оскільки втручання повинно мати основу в законі, щоб бути достатньо доступним та передбачуваним для адресатів. Передбачуваність означає, що особа самостійно або завдяки фаховій консультації може усвідомлено прогнозувати наслідки своїх дій і те, що норми чітко визначають обсяг дискреції органів влади, запобігаючи свавіллю.
У справі Tomenko v. Ukraine заявник скаржився саме на порушення права на вільні вибори за статтею 3 Першого протоколу у зв’язку з достроковим припиненням його депутатських повноважень. ЄСПЛ розглянув скаргу тільки через призму ст. 3 Першого протоколу (інші вимоги скарги за ст. 8, 10 та 13 Конвенції були відхилені як такі, що поглинаються основною статтею). Це відповідає практиці Суду, коли в ситуаціях, що стосуються виборчих прав, основну увагу приділяють саме статті 3 Першого протоколу (як було, наприклад, у справах Lykourezos v. Greece та Paunović and Milivojević v. Serbia тощо).
Концепція «вільних виборів» у розумінні ЄСПЛ включає як забезпечення чесного і вільного волевиявлення під час голосування, так і повагу до результатів виборів після їх проведення. Це означає, що волю виборців, виражену через обраного представника, не можна свавільно перекреслити. Зокрема, у рішенні Lykourezos v. Greece (2006) Суд зазначив, що позбавлення мандата депутата посеред терміну повноважень на підставі ухваленої вже після виборів норми фруструє (нівелює) вибір народу, який хотів бути представлений саме цим парламентарем. ЄСПЛ визнав це порушенням статті 3 Першого протоколу, наголосивши на принципі легітимних очікувань і стабільності правил. Таким чином, у справі Lykourezos v. Greece було підтверджено, що несподівані, непередбачувані для депутата нові обмеження, що призводять до втрати мандата, суперечать принципу вільних виборів. Аналогічний підхід застосовано і в справі Томенка.
2.Позиція ЄСПЛ: належна правова основа, передбачуваність, пропорційність і захист волевиявлення виборців
Рішенням ЄСПЛ у справі Томенка одноголосно ухвалено, що дострокове припинення його повноважень порушило ст. 3 Першого протоколу (право на вільні вибори). Суд виснував, що втручання не відповідало вимогам законності, було непропорційним і фактично перекреслило волю виборців.
Розглянемо ключові аспекти мотивувальної частини рішення Суду.
2.1. Відсутність належної правової основи та передбачуваності.
ЄСПЛ наголосив, що втручання у виборчі права повинно бути регламентовано законом, який дає змогу передбачити наслідки. У випадку п. Томенка правова база складалася лише з конституційної норми про імперативний мандат (пункт шостий частини другої та частина шоста статті 81 Конституції України), без будь-яких деталізуючих норм у спеціальному законі. Конституція України передбачала прийняття окремого закону для визначення умов та порядку застосування імперативного мандата (пряма вказівка «на підставі закону» в ч. 6 ст. 81), однак такого закону не було прийнято. Як результат, не існувало правового механізму, який би визначав межі дискреції політичних партій за цією нормою чи гарантії для депутата від зловживань. Суд підкреслив, що в ситуації, коли партія мала фактично необмежену свободу вирішувати питання про дострокове припинення повноважень депутата «без пояснень і процедур», таке рішення прийняте за межами правового поля, що є несумісним з принципом верховенства права. Ба більше, хоча відповідна конституційна норма існувала з 2014 року, до 2016 року її ніколи не застосовували на практиці. В історії українського парламентаризму до цього не було прецедентів, щоб народного обранця позбавили мандата за вихід з фракції або у зв’язку з невходженням до фракції. Томенко не міг наперед знати і легітимно очікувати, що такий крок, як вихід з фракції, призведе до втрати депутатства. Отже, принципи правової визначеності та передбачуваності права порушено, оскільки заявник не міг спрогнозувати настільки радикального наслідку, особливо зважаючи на відсутність процедурного закону і попередніх практик.
2.2. Відсутність «належної правової основи».
У національних судах точилася дискусія, чи можна застосувати пряму конституційну норму без спеціального процедурного закону. Вищий адмінсуд України вирішив, що можливо, визначивши конституційні положення «самодостатніми». Однак ЄСПЛ зауважив, що хоча Конституційний Суд України (КСУ) й дотримувався принципу прямої дії норм Конституції, він ніколи не стверджував, що спеціальний закон не потрібен узагалі. Навпаки, у рішенні від 25.06.2008 КСУ констатував, що «порядок і підстави дострокового припинення повноважень депутата мають визначатися виключно законом». А в рішенні від 21.12.2017, вже після припинення повноважень народного депутата України Миколи Томенка, КСУ ще раз підтвердив, що реалізація імперативного мандата можлива лише на підставі закону, який визначає умови та процедуру. Таким чином реалізована процедура дострокового припинення повноважень народного депутата на підставі рішення партії, а не закону, була спірною з точки зору українського конституційного права. ЄСПЛ зробив висновок, що на момент втручання була відсутня належна правова основа, яка б відповідала вимогам якості закону — доступності, чіткості та передбачуваності. Втручання було визнано незаконним.
2.3. Принцип «вільних виборів» і волевиявлення народу.
Суд окремо наголосив, що наслідком припинення повноважень п. Томенка стало спотворення результатів виборів. Оскільки заявник був обраний депутатом за результатами всенародного голосування, дострокове позбавлення його мандата за рішенням партії фактично анулювало результати волевиявлення виборців стосовно цього парламентаря. У п. 119 рішення ЄСПЛ прямо зазначив, що ця міра «явно перекреслила вільне волевиявлення народу при виборі законодавчого органу». Таким чином, було порушено саму сутність права на вільні вибори — право громадян обирати своїх представників. Партія, по суті, переінакшила політичну волю виборців, прийнявши рішення про те, хто буде депутатом та фактично змінивши результати голосування на парламентських виборах.
2.4. Непропорційність втручання.
Попри те, що висновку про відсутність законності вже достатньо для констатації порушення, Суд приділив увагу і питанню пропорційності заходу. Він визнав дострокове припинення повноважень депутата не лише незаконним, а й очевидно непропорційним за встановлених обставин справи.
ЄСПЛ погодився, що забезпечення партійної дисципліни та запобігання фрагментації фракцій є важливим, адже ефективне функціонування парламенту — вагома цінність для демократичного суспільства. Зокрема, Суд визнав, що за умов, коли в парламенті поширені переходи депутатів між фракціями, можуть існувати легітимні «контрзаходи» проти «продажу» мандатів чи голосів.
Однак, навіть за наявності такої суспільно важливої мети, засоби її досягнення не повинні виходити за межі допустимого. У випадку Томенка партія вдалась до крайнього заходу — відібрала мандат без застосування будь-яких альтернатив чи належних процедур. Це, на думку Суду, було неприйнятним, адже не можна наділяти партії владою підміняти народне волевиявлення. Суд вказав, що в європейській конституційній традиції імперативний мандат вважається несумісним із вільним і незалежним мандатом депутата, а відкликання депутатів політичними партіями є неприпустимою практикою в демократичній державі. Тому припинення повноважень Миколи Томенка було явно непропорційним заходом, який не можна виправдати потребами партійної дисципліни в демократичному суспільстві.
Отже, за сукупністю цих фактів ЄСПЛ дійшов висновку, що Україна порушила статтю 3 Першого протоколу. Дії держави (в особі політичної партії, наділеної конституційними повноваженнями) не відповідали вимогам належного правового регулювання, не були передбачуваними для заявника, виявилися необґрунтовано суворими (непропорційними) і призвели до спотворення волі виборців.
3.Прецеденти, наведені Судом: контекст для справи Томенка.
ЄСПЛ у своєму рішенні спирався на власну практику щодо виборчих прав, зокрема на справи, що стосуються дострокового припинення повноважень народних обранців або обмежень пасивного виборчого права. Коротко розглянемо ключові прецеденти, згадані або релевантні у справі Tomenko v Ukraine:
— Gitonas and Others v. Greece (1997). Указане рішення стосується обмежень щодо балотування певних категорій посадових осіб. Грецьке законодавство забороняло державним службовцям, членам персоналу юридичних осіб публічного права та державних підприємств балотуватися в округах, де вони працювали більше трьох місяців протягом останніх трьох років, що передували виборам, причому навіть звільнення з посади не рятувало від таких обмежень. Суд у цій справі не знайшов порушення, оскільки такий захід мав легітимну мету — гарантувати рівні можливості кандидатів різних політичних поглядів і захистити електорат від потенційного тиску з боку посадових осіб. Інакше кажучи, обмеження, чітко передбачене законом, зрозуміле та спрямоване на захист демократичних процесів, може бути виправданим. Для справи Томенка цей прецедент важливий як протиставлення — у справі Gitonas and Others v. Greece заборона балотування мала зрозумілу основу і мету, тоді як у випадку з Томенком дострокове припинення повноважень депутата відбулося за нечіткої нормативної бази та викликало сумніви щодо пропорційності.
— Kovach v. Ukraine (2008). Один із ключових судових прецедентів щодо України, який теж стосується захисту волевиявлення виборців. У цій справі кандидат (п. Ковач) фактично виграв вибори в одномандатному виборчому окрузі, проте результати виборів на чотирьох виборчих дільницях округу були визнані недійсними, внаслідок чого перемогу здобув інший кандидат. ЄСПЛ установив порушення ст. 3 Першого протоколу , адже скасування результатів виборів без достатніх правових підстав порушило право народу на вільний вибір. Суд наголосив, що рішення про визнання виборів недійсними мають ґрунтуватися на явних порушеннях, які не дозволяють встановити волю виборців, інакше відбувається втручання в саму суть виборчого права. Ситуація пана Томенка певною мірою подібна за наслідками, адже влада (в особі партії) анулювала народний вибір, усунувши обраного депутата. Цей прецедент підкреслює, що перегляд результатів виборів (чи то через визнання результатів виборів недійсними, чи то через позбавлення повноважень депутата) є неприпустимим у демократичному суспільстві.
— Lykourezos v. Greece (2006). Як уже згадувалось, цю справу було особливо відзначено Судом при юридичній кваліфікації ситуації у справі «Томенко проти України». У справі Lykourezos v. Greece заявник-депутат був змушений достроково скласти мандат через нову норму про несумісність (заборону професійної діяльності для депутатів), запроваджену вже після початку його каденції. ЄСПЛ визнав порушення права на вільні вибори, оскільки ця норма була запроваджена вже після виборів і стала «несподіванкою» як для депутата, так і для виборців. Урядом не було доведено жодної нагальної потреби застосувати нове правило невідкладно, до поточного скликання парламенту, тож воно порушило принцип легітимних очікувань. Суд прямо зазначив, що рішення суду, яке припинило повноваження обраного депутата Лікурезоса, фруструвало волевиявлення людей, які хотіли бачити його в парламенті, що суперечить вимогам ст. 3 Першого протоколу. Зазначений кейс містить паралельний зв’язок зі справою п. Томенка, адже його також було позбавлено мандата за правилом, яке хоч і існувало формально, але де-факто не діяло раніше і було застосовано вперше. Обидва випадки підкреслюють важливість стабільності та передбачуваності виборчих правил: депутати та виборці повинні наперед знати, за яких умов повноваження обранця можуть бути достроково припинені і ці обставини не мають змінюватися після виборів.
— Paunović and Milivojević v. Serbia (2016). Ця справа стосувалася імперативного мандата в Сербії, зокрема практики написання новообраними членами парламенту до моменту набуття ними повноважень недатованих заяв про відставку, завдяки чому партія отримувала можливість відкликати таких осіб з посади в будь-який момент проти їх волі. Хоча ЄСПЛ тоді не здійснив повного аналізу пропорційності (видається, через певні процесуальні моменти чи виправлення ситуації на національному рівні), у рішенні було підтримано позицію Конституційного суду Сербії про те, що «депутати отримують мандат від народу, а не від партії». Цей принцип Суд прямо згадав у справі Томенка. Він підтверджує загальноєвропейський підхід, що джерелом мандата є виборець, народний суверенітет, а не партійна структура. Посилання на справу Paunović and Milivojević v. Serbia посилює аргументацію, що позбавлення повноважень депутата у зв’язку з виходом його з фракції суперечить природі представницького мандата.
Крім наведених у рішенні Суду, згадуються й інші важливі прецеденти, наприклад, у справах Tanase v. Moldova (2010) та Selahattin Demirtaş v. Turkey (No.2) (2020) щодо важливості демократії і парламентських функцій, Ždanoka v. Latvia (No. 2) (2024) про якість закону, Kokëdhima v. Albania (2024) про передбачуваність закону, Paksas v. Lithuania (2011) щодо широкого (але не необмеженого) розсуду держав тощо. Важливо, що у всіх цих справах Суд керується єдиним підходом — обмеження виборчих прав допустиме лише за умов дотримання верховенства права та демократичних принципів. Безспірно, що справа Tomenko v. Ukraine увійде до цієї когорти як прецедент, який підтверджує, що імперативний мандат несумісний з європейськими стандартами вільних виборів.
4.Конституційно-правовий аспект: стаття 81 Основного Закону України, законність застосування партійного статуту, роль з’їзду партії
Для глибшого розуміння справи слід проаналізувати внутрішній правовий контекст України. Ідеться про ст. 81 Конституції та пов’язані норми, які запровадили інститут імперативного мандата, а також питання, наскільки законними були дії партії з точки зору національного права.
Частина 6 ст. 81 Конституції України (в редакції, чинній з 2014 року) встановлює, якщо народний депутат, обраний за списком політичної партії (чи блоку), не входить до фракції цієї партії або виходить із неї, його повноваження припиняються достроково «на підставі закону» згідно з рішенням вищого керівного органу відповідної партії (блоку), причому повноваження вважаються припиненими з дня прийняття такого рішення. Ця норма — пряме закріплення імперативного мандата. Вона була вперше введена в Конституцію України під час політичної реформи 2004 року, згодом скасована у 2010 році (коли Основний Закон України повернули до редакції 1996 року) і знову поновлена в лютому 2014 року (після Революції Гідності).
Отже, на момент подій 2016 року, Конституція містила положення, яке надавало право партії ініціювати припинення повноважень депутата у разі його виходу зі складу фракції. Однак був відсутній спеціальний закон, який би розвинув цю норму, оскільки ані виборче законодавство, ані Закон України «Про статус народного депутата України» не містили детального порядку застосування імперативного мандата. Норми зазначеного Закону, що прямо дозволяли депутату виходити з фракції чи не вступати до неї, були визнані неконституційними КСУ ще у 2008 році. Відповідно до ст. 4 Закону України «Про статус народного депутата України» дострокове припинення повноважень народного депутата України було можливе лише з таких підстав, як: власна заява, вирок суду, визнання судом недієздатним або безвісно відсутнім, припинення громадянства або виїзд на постійне проживання за межі України, смерть, порушення вимог щодо несумісності та не містило такої підстави, як вихід з фракції. Відтак, на рівні закону застосування імперативного мандата фактично не було врегульовано.
Роль Конституційного Суду України. Після закріплення в Конституції у 2004 році норми про імперативний мандат до КСУ зверталися з приводу її тлумачення. У рішенні № 12-рп/2008 від 25.06.2008 КСУ визнав неконституційними згадані положення Закону України «Про статус народного депутата України» щодо прав депутата на вільний вихід з фракції (групи) чи невходження до жодної фракції (групи), як такі, що суперечать ст. 81 Конституції.
У цьому ж рішенні КСУ, однак зазначив, що «порядок і підстави дострокового припинення повноважень депутата мають визначатися виключно законом», водночас питання законодавчого врегулювання не належать до його компетенції, а є виключним повноваженням ВРУ. КСУ також зазначив, що до прийняття закону питання дострокового припинення повноважень депутата повинні вирішуватись на підставі прямої норми Конституції та рішення вищого керівного органу партії. Фактично КСУ визнав, що імперативний мандат може бути застосований, навіть якщо законодавець зволікає з прийняттям закону, який би визначив процедуру.
У грудні 2017 (вже після випадку з п. Томенком) КСУ в іншій справі ще раз підтвердив, що дострокове припинення повноважень депутата у зв’язку з виходом з фракції можливе лише за наявності відповідного закону. Тобто конституційна юриспруденція України де-юре визнавала імперативний мандат, але де-факто констатувала законодавчу прогалину стосовно його реалізації і рекомендувала парламенту врегулювати процедуру.
Партія «Блок Петра Порошенка «Солідарність» намагалась заповнити прогалину щодо можливості реалізувати імперативний мандат відносно Томенка за допомогою свого статуту. Після того як 25.12.2015 він оголосив про вихід із фракції БПП (через незгоду з бюджетною політикою), партія скликала позачерговий з’їзд 25.03.2016. На ньому було прийнято нову редакцію статуту партії з метою надати з’їзду, як найвищому керівному органу, право припиняти повноваження народних депутатів України — на виконання конституційної норми про імперативний мандат. Того ж дня з’їзд прийняв рішення достроково припинити повноваження народних депутатів України — Миколи Томенка та Єгора Фірсова, які вийшли із фракції БПП. Замість них Центральною виборчою комісією було визнано обраними наступних за черговістю кандидатів, включених до виборчого списку партії. Таким чином, роль партійного з’їзду стала вирішальною, оскільки саме партія, діючи як своєрідний «квазідержавний» орган, позбавила депутата його конституційних повноважень.
Виникає питання легітимності такого підходу: чи може внутрішній нормативний документ партії (статут) і рішення партійного з’їзду заповнити правову лакуну? З точки зору класичних принципів права — ні, адже партія не є органом законодавчої влади. Проте через пряму дію норми Конституції і позицію КСУ про її пряме застосування вийшло саме так: партійний статут та рішення партії фактично підмінили собою спеціальний закон. ЄСПЛ визнав це порушенням, адже прийняття рішення про припинення повноважень депутата перебувало за межею законодавчого регулювання і було передане на розсуд партії, що порушило принцип верховенства права та правової визначеності зокрема.
В українській правничій спільноті і політикумі ще з 2004 року тривають дебати щодо імперативного мандата. Венеційська Комісія (Європейська комісія «За демократію через право») та Парламентська Асамблея Ради Європи (ПАРЄ) неодноразово критикували ці положення української Конституції. Наприклад, ПАРЄ у 2007 році висловила серйозне занепокоєння тим, що ст. 81 Конституції України дозволяє відкликати депутата за зміну партійної належності, назвавши це таким, що суперечить європейським стандартам. Венеційська комісія у висновках рекомендувала скасувати норми щодо імперативного мандата і натомість прямо закріпити принцип вільного і незалежного мандата депутатів. Комісія застерігала, що збереження процедури, коли рішення про долю мандата приймає партія, ставить партію над виборцями і підриває внутрішньопартійну демократію. Ці рекомендації тривалий час залишалися невиконаними. Лише з політичних причин у період 2010 — 2014 рр. дія імперативного мандата була призупинена (через скасування реформи), однак згодом повернута до Основного закону.
Отже, з конституційно-правового погляду, ситуація з Томенком продемонструвала серйозну прогалину в законодавстві. Рішення ЄСПЛ фактично підтвердило те, на що вказували експерти: неприпустимо, щоб партійний орган без належної законної процедури позбавляв депутатів мандатів, адже це суперечить принципу народного представництва та правової певності. Конституція України потребує або внесення змін (вилучення положень щодо імперативного мандата), або принаймні негайного ухвалення спеціального процедурного закону, який би регулював цю процедуру з гарантіями для народного обранця та запобіжниками проти зловживань.
5.Аргументи партії та Уряду. Оцінка їх обґрунтованості.
У справі Томенка позицію держави представляв Уряд України в особі Уповноваженої у справах Європейського суду з прав людини Маргарити Сокоренко.
Аргументи п. Сокоренко можна звести до кількох основних тез, які відображають і позицію самої партії:
— «Депутат сам добровільно відмовився від мандата, вийшовши з фракції». Уряд наполягав, що Микола Томенко сам спричинив наслідки, передбачені Конституцією. Мовляв, правило імперативного мандата чітко записано в Основному Законі, тому вихід з фракції це свідомий крок, який автоматично веде до втрати депутатства. Цей аргумент ґрунтується на уявленні про партійну природу мандата: якщо тебе обрали за партійним списком, то мандат «належить» партії, і покинувши її, ти втрачаєш легітимність. ЄСПЛ категорично відкинув такий підхід. Суд зазначив, що відповідальність за гарантування прав лежить на державі, і вона не може перекладати її на приватні структури чи дії самого суб’єкта. Навіть якщо норма Конституції існує, її застосування має бути передбачуваним і справедливим, чого в цьому випадку не було. Крім того, сам принцип «депутат відмовився від мандата» суперечить позиції, сформованій у практиці Суду: мандат належить народному обранцю до кінця терміну повноважень, поки не з’являться законні підстави його припинити, і політичне рішення вийти з фракції не рівнозначне юридичній відмові від мандата. Вихід депутата з фракції — це здійснення його свободи політичного вибору та вираження поглядів (що підпадає і під захист ст. 9, 10 ЄКПЛ) і карати за це втратою мандата — надмірно суворо.
— «Конституція прямо дозволяє такий крок, додатковий закон не потрібен». Партія посилалася на те, що процедура чітко прописана в Конституції і жодних лакун немає. Мовляв, Верховна Рада України навіть приймала постанови про припинення повноважень на підставі рішень партій (хоч це й не згадано в рішенні Суду, але були прецеденти у 2007 році під час політичної кризи). З цими аргументами Суд також не погодився. ЄСПЛ звернув увагу, що Конституційний Суд України сам вважав за необхідне наявність спеціального закону. Ба більше, сам факт різного трактування правозастосування (ВАСУ вирішив, що норми самодостатні, тоді як КСУ та багато експертів вказували на потребу в прийнятті закону) свідчить про неоднозначність і недосконалість правової бази. Принцип верховенства права вимагає, щоб важливі питання (такі, як втрата виборного мандата) регулювалися не партійним статутом, а публічним законом, ухваленим парламентом і відомим суспільству. У цій ситуації партія заповнила прогалину своїм рішенням, що ЄСПЛ фактично розцінив як вихід за межі правового поля. Отже, аргумент про «Конституції достатньо» було відхилено, адже потрібна була законна процедура.
— «Забезпечення партійної дисципліни та протидія політичній корупції». Імперативний мандат потрібен, щоб запобігти масовому «тушкуванню» — переходу депутатів між фракціями в обмін на блага та вигоди, що призводить до спотворення волі виборців. Партія заявляла, що виборці голосують за конкретну політичну силу і програму, тож коли депутат самовільно змінює її на іншу або стає «незалежним», він зраджує виборців. БПП «Солідарність» наголошувала, що мандат включеного до списку депутата належить команді, а не йому персонально, тому логічно мати механізм відкликання такого «перебіжчика». Також лунали аргументи, що така модель діє, наприклад, у деяких країнах (у певних пострадянських чи в окремих випадках, наприклад, існували імперативні мандати на місцевому рівні в декотрих державах). ЄСПЛ визначив легітимність мети — боротьба з політичною корупцією та необхідність збереження стабільності фракцій дійсно важливі для демократії. Суд навіть зазначив, що «коли переходи депутатів між фракціями є звичним явищем, воля виборців спотворюється, тому упереджувальні заходи (проти «продажу» мандатів) можуть бути виправдані». Але спосіб, який обрала Україна, названо неприпустимим. Надати політичним партіям право анулювати результати виборів під приводом партійної дисципліни — це занадто радикальний крок. Європейська традиція йде шляхом, де депутати хоч і несуть політичну відповідальність перед партією, але юридично є незалежними представниками народу (принцип вільного мандата). Межі партійної дисципліни проходять там, де починається свобода депутата голосувати на власний розсуд і представляти своїх виборців, навіть якщо це розходиться з партійною лінією. Інструменти партії повинні обмежуватися виключенням депутата з фракції, позбавленням його членства в партії, публічним осудом, але не позбавленням його повноважень — адже мандат даний народом, а не партією. Тому аргументи партії про імперативний мандат, як благо для виборчого корпусу, ЄСПЛ відкинув, оскільки побачив у ситуації Томенка порушення прав виборців. Варто додати, що й з суто українського конституційного погляду присяга народного депутата (ст. 79 Конституції) зобов’язує його діяти в інтересах усіх співвітчизників та дбати про добробут Українського народу, а не тільки певного партійного електорату. Це підтверджено і в Законі України «Про статус народного депутата України». Там прямо закріплено, що депутат здійснює свої повноваження в інтересах народу України, керуючись Конституцією та законами. Ба більше, положеннями зазначеного Закону визначено, що депутат відповідальний за свою діяльність саме перед Українським народом як уповноважений ним представник у ВРУ, а не перед партією, за списками якої він був обраний.
Таким чином, мандат за своїм характером загальнонародний, а не «партійна власність». Аргументи партії звучать логічно з політичної точки зору, але юридично заходять у суперечність з принципами народовладдя і свободи мандата. Підсумовуючи, більшість аргументів партії зводились до виправдання та легітимізації застосованої санкції у вигляді імперативного мандата як засобу підтримати партійну відповідальність і «повагу до вибору виборців, зробленого за партію». Проте ЄСПЛ дав чітко зрозуміти, що правова держава не може керуватися тільки внутрішньопартійними міркуваннями влади. Права людини (в цьому разі право бути обраним і обіймати посаду) превалюють над партійною доцільністю. Аргументи партії не витримали перевірки на пропорційність та законність, оскільки жодна політична мета не виправдовує свавільного позбавлення мандата без належної правової процедури та гарантій.
6.Висновки: преюдиційне значення рішення Суду та рекомендації на майбутнє.
Рішення у справі Tomenko v. Ukraine має далекосяжні наслідки для української правової і політичної системи, передусім щодо особливостей та порядку припинення повноважень народних депутатів.
Основні висновки та очікувані наслідки від прийняття рішення можна окреслити таким чином.
1.Прецедент щодо припинення депутатських повноважень. ЄСПЛ установив, що нинішня практика застосування імперативного мандата в Україні не відповідає європейським стандартам. Відтепер, до моменту запровадження відповідного законодавчого регулювання, будь-який аналогічний випадок дострокового припинення партією повноважень народного депутата України майже напевно буде визнаний порушенням Конвенції. Це створює прецедентний тиск, адже держава, виконуючи рішення ЄСПЛ, має утриматися від повторення таких ситуацій. На практиці, поки норма щодо імперативного мандата міститься в Конституції, партії будуть обачними, адже розуміють, що дострокове припинення повноважень народного депутата України у зв’язку з виходом з фракції це пряма дорога до Страсбурга з майже гарантованим програшем.
2.Необхідність змін до законодавства та Конституції. Рішення Суду фактично підштовхує Україну до реформ. Оптимальним шляхом, на який вказувала Венеційська комісія, є вилучення положень щодо імперативного мандата з Конституції. Закріплення в Основному Законі свободи і незалежності депутатського мандата (як це є в більшості європейських країн) зняло б проблему концептуально. Якщо ж з об’єктивних причин це неможливо імплементувати найближчим часом, то для початку держава повинна ухвалити закон, що регламентує процедуру дострокового припинення повноважень депутата у разі його виходу з фракції або невходження до фракції партії, за списками якої він був обраний. Такий закон мав би визначити вичерпні умови, процедуру та гарантії прав депутата при застосуванні процедури імперативного мандата. У законі також необхідно врахувати застереження ЄСПЛ щодо пропорційності, наприклад передбачити конструктивні механізми застосування санкцій та м’якші наслідки (як варіант, депутат, що вийшов з фракції, не може вступити до іншої і залишається позафракційним, але зберігає мандат).
Якщо бути відвертим, будь-який механізм позбавлення мандата партією важко вписати у вимоги Конвенції, адже засадничо він суперечить «європейській конституційній традиції» вільного мандата. Тому найвірогідніше рішення — конституційна реформа. Після завершення або скасування дії правового режиму воєнного стану потрібно внести зміни до ст. 81 Конституції України та вилучити положення про імперативний мандат. Також доцільно закріпити норму, згідно з якою народний депутат України не може втратити мандат через політичну позицію в парламенті. Це б відповідало зобов’язанням України перед Радою Європи.
3.Посилення гарантій незалежності депутатів. Рішення ЄСПЛ — сигнал про межі партійної дисципліни. Демократія потребує і сильних партій, і водночас вільних парламентів. Партійна дисципліна не повинна перетворюватися на партійну диктатуру. Виборці делегують депутатам право представляти їхні інтереси, а не сліпо підкорятися партійному керівництву. Партія має інструменти впливу (виключення з фракції, позбавлення посад у комітетах, невисування на наступних виборах), але остаточне рішення має бути за народом на наступних виборах, а не за партійними органами посеред каденції. Після рішення Суду у справі Томенка, українські партії повинні зрозуміти, що переступати цю межу неприпустимо. Та і самі депутати, знаючи про таку гарантію їх діяльності, почуватимуться вільніше у висловленні власної позиції, не боячись втратити мандат у разі виходу з фракції.
4.Захист волевиявлення виборців. З точки зору виборця, вердикт ЄСПЛ також позитивний, адже він гарантує, що віддані на виборах голоси не можуть бути перекреслені кулуарними рішеннями партійних з’їздів. Це підвищує значущість кожного голосу і довіру до виборчого процесу. Надалі, щоб змінити склад парламенту, слід чекати наступних виборів або діяти через законні механізми (притягнення депутата до відповідальності за кримінальні злочини з подальшою втратою мандата тощо).
5.Практика ВРУ. Після 2016 року в Україні не було нових прецедентів застосування імперативного мандата на загальнодержавному рівні. Однак на місцевому рівні імперативний мандат для депутатів місцевих рад діє і широко застосовується. Рішення у справі Томенка може зумовити внесення змін до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» щодо такої підстави припинення повноважень депутата, як відкликання за ініціативою місцевої організації партії. Хоча рішення Суду стосується народного депутата України, логіка прав людини універсальна, адже депутат місцевої ради теж обраний виборцями і свавільне позбавлення його мандата партією зумовлюватиме ті ж наслідки згідно із ст. 3 Першого протоколу.
На завершення резюмуємо, що ЄСПЛ своїм рішенням відновив справедливість щодо конкретного заявника (визнав порушення прав та присудив йому компенсацію), але головне — дав чіткий орієнтир на майбутнє. Імперативний мандат, у формі, яка дозволяє партії безконтрольно відкликати депутатів, не має місця в демократичному суспільстві. Україна має привести своє законодавство та конституційну практику у відповідність до Європейської конвенції з прав людини та практики ЄСПЛ, щоб партійна дисципліна не порушувала природу вільного мандата і суверенну волю виборців.
Борис Сікліцький
адвокат, член Ради Комітету НААУ з питань виборчого права
Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.
© 2025 Unba.org.ua Всі права захищені
"Національна Асоціація Адвокатів України". Передрук та інше використання матеріалів, що розміщені на даному веб-сайті дозволяється за умови посилання на джерело. Інтернет-видання та засоби масової інформації можуть використовувати матеріали сайту, розміщувати відео з офіційного веб-сайту Національної Асоціації Адвокатів України на власних веб-сторінках, за умови гіперпосилання на офіційний веб-сайт Національної Асоціації Адвокатів України. Заборонено передрук та використання матеріалів, у яких міститься посилання на інші інтернет-видання та засоби масової інформації. Матеріали позначені міткою "Реклама", публікуються на правах реклами.