Національна Асоціація Адвокатів УкраЇни - Межі заповідного фонду: між законом, кадастром і судами

Невизначеність меж територій природно-заповідного фонду призводить до судових спорів між громадами, власниками землі та державою. Відсутність належного землеустрою й кадастрових даних спотворює правовий режим цих земель і створює ризики втрати власності.

Громадяни України, народ, реалізують право власності за землю, водні та природні ресурси (ст. 13 Конституції України) і таке наше право реалізації кореспондується з обов’язком: не заподіювати шкоду природі (ст. 66 Конституції України).

Держава, органи місцевого самоврядування, інші суб’єкти мають право на створення особливих об’єктів природи, які потребують захисту, невтручання, дослідження тощо. Для збалансованого існування цих особливих об’єктів та територій і поряд з ними земельних ділянок приватної власності слід їх розмежувати і надати особливим об’єктам природи охорону і захист.

Законодавець чітко врегулював градацію земельних ділянок за категоріями, цільовим призначенням, врегулював виділення в натурі на місцевості земельних ділянок та розроблення відповідної документації, яка це підтверджує, внесення інформації про земельні ділянки до спеціально створеного Державного земельного кадастру. Відсутність розуміння про те, що території без вилучення, оголошені територіями природно-заповідного фонду, не будуть сформовані як земельні ділянки, а як режимоутворюючі об’єкти, будуть зареєстровані обмеження щодо користування такими територіями, породжує негаторні позови прокуратури до громадян і юридичних осіб про усунення перешкод у користуванні земельними ділянками з вимогою скасувати документи на землю, оскільки така земля «несподівано» лежить на території об’єкта природо-заповідного фонду.

Земельне законодавство для земель природо-заповідного фонду є загальним. Спеціальним є Закон «Про природо-заповідний фонд України». Він визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об’єктів.

Природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об’єктів, що перебувають під особливою охороною.

У статті 19 Земельного кодексу визначено категорії земель, серед яких законодавець згадав і землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення. Відповідно до ст. 43 ЗК землі ПЗФ – це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

До земель ПЗФ згідно зі ст. 44 ЗК включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва).

Положення статей 45 та 46-1 ЗК про використання земель ПЗФ, іншого природоохоронного призначення відсилають до Закону «Про природо-заповідний фонд».

А от положення законодавства про формування земельної ділянки в натурі на місцевості є загальним для усіх земельних ділянок усіх цільових призначень. Так, частина 1 ст. 79-1 ЗК визначає, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Земельні ж ділянки передані під ПЗФ не є об’єктами цивільних прав – і ті, на які об’єкти ПЗФ отримують права як постійні користувачі, і ті території, які залишаються без вилучення. Це режимоутворюючі об’єкти, у яких є спеціальна природоохоронна мета використання.

Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. До кадастру вносяться відомості про обмеження у використанні земель щодо зон територій та об’єктів ПЗФ, а також обмеження щодо території та об’єкти, зокрема інформацію про територію регіонального ландшафтного парку та його функціональні зони.

Закон «Про землеустрій» спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.

Призначенням землеустрою, крім іншого, є забезпечення встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

Отже, інші нормативно-правові акти регулюють інші аспекти організації користування землями природо-заповідного фонду, що не стосуються їх охорони. Так, у статті 25 Закону одним із видів документації із землеустрою визначено проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій ПЗФ та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об’єктів.

У статті 47 визначено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об’єктів розробляються, крім іншого, і з метою:

У проектах землеустрою щодо організації і встановлення меж територій ПЗФ визначаються місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій, а також встановлюється режим використання та їх охорони.

Такі проекти землеустрою розробляються на землях та земельних ділянках, що включаються до складу таких територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій ПЗФ та іншого природоохоронного призначення одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій. Відомості про межі територій, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об’єктів вносяться до Державного земельного кадастру.

Важливо відмітити, що до прийняття Закону «Про землеустрій», питання визначення меж саме земель ПЗФ регулювалося Порядком розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, затвердженим постановою Кабміну від 25.08.2004 № 1094.

Відтак законодавець своєю логікою передбачав наявність і встановлення таких меж об’єктів ПЗФ.

Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів від 02.08.2022 № 281 затверджено Методичні рекомендації щодо розроблення положень про території та об'єкти ПЗФ.

У таких положеннях крім іншого варто надавати інформацію про встановлення меж в натурі (на місцевості) території або об'єкта ПЗФ, державних інформаційних та охоронних знаків.

З метою уникнення конфліктних ситуацій проекти положень рекомендується погоджувати із землекористувачами та землевласниками земельних ділянок, у межах яких розташовані території та об'єкти ПЗФ.

Отже, існує певний порядок дій, дороговказ, що визначає формування земельних ділянок, встановлення меж ПЗФ в натурі, та не дає імперативних вказівок це здійснювати.

Відповідно до ст. 7 Закону «Про природо-заповідний фонд України» межі територій та об’єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об’єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об’єктів ПЗФ. Отже, межі об’єкта повинні бути встановлені відповідно до законодавства України, а до їх встановлення – проекту створення територій та об’єктів ПЗФ.

Законодавець врегулював усі періоди існування об’єкта ПЗФ, як до встановлення меж в натурі, так і після. Імперативна норма спеціального закону, яка зобов’язує реєструвати обмеження щодо об’єктів ПЗФ, покладається на органи влади, які беруть участь у створенні таких об’єктів. Проте відповідальності за невнесення таких даних до Державного земельного кадастру немає, тому реальним наслідком є передання таких територій після їх проголошення іншим суб’єктам, що є незаконним і тягне надалі судові спори.

Такий порядок речей порушує принцип правової визначеності та спотворює реалізацію прав потенційних землевласників, призводить до втрати ними права власності на земельні ділянки. Процедура визначення меж в натурі на місцевості, розроблення технічної документації є дороговартісною, органи місцевого самоврядування, яким після реформи децентралізації ввірили розпорядження землями державної власності поза межами населених пунктів, часто активності в цих процесах не проявляють. Відтак об’єкт ПЗФ, який є загально національним надбанням, залишається без належного управління (охорони та регулювання). Крім того, часто саме громади, на яких лягає обов’язок дбати за дотримання законодавство, зокрема, щодо природно-заповідного фонду, є тими, хто приймає рішення про передання особливо цінних земель у приватну власність у супереч законодавчим заборонам.

Наслідки цього проявились у конкретних судових позовах прокуратури як до юридичних, так і до фізичних осіб із вимогою скасувати державну реєстрацію права їх права власності та повернути земельні ділянки в об’єкт ПЗФ. Щодо одного ландшафтного парку Київської області такі позови прокуратури, яка фактично здійснює захист прав не об’єкта ПЗФ, а органу місцевого самоврядування, як розпорядника державного майна, стали масовими.

У справі № 371/453/17 Верховний Суд (постанова від 17.07.2020), посилаючись, на ч. 3 ст. 7 Закону «Про природо-заповідний фонд України» як на спеціальну норму, дійшов висновку, що згідно з даними проекту створення парку, Державного кадастру територій та об`єктів ПЗФ Міністерства екології та природних ресурсів, карти-схеми парку та схеми розташування, земельна ділянка, що надана у власність особі, розташована в адміністративних межах сільської ради, розташована на території регіонального ландшафтного парку.

Доводи касаційної скарги про те, що парк як обʼєкт ПЗФ не створений, його межі в натурі не винесені, не заслуговують уваги та спростовані апеляційним судом.

Інші судові справи тривають. Цікавим є той факт, що прокуратура одночасно зі зверненням до суду до фізичних і юридичних осіб про усунення перешкод у користуванні, звернулася до суду і до самого об’єкта ПЗФ з вимогою визначити межі об’єкта в натурі на місцевості.

Відтак за відсутності чіткого виконання встановленого правового регулювання правовідносин землеустрою таке регулювання переходить в судову площину і боротьбу, якої б можна було уникнути.

Вікторія Варєнікова

член Ради Комітету НААУ з питань аграрного, земельного та довкілевого права

Софія Шутяк

заступник голови Комітету НААУ з питань аграрного, земельного та довкілевого права

	13:06 Чт 30.10.25
Межі заповідного фонду: між законом, кадастром і судами
Головна цитата «Процедура визначення меж в натурі на місцевості, розроблення технічної документації є дороговартісною, органи місцевого самоврядування, яким після реформи децентралізації ввірили розпорядження землями державної власності поза межами населених пунктів, часто активності в цих процесах не проявляють», - адвокат В. Варєнікова Невизначеність меж територій природно-заповідного фонду призводить до судових спорів між громадами, власниками землі та державою. Відсутність належного землеустрою й кадастрових даних спотворює правовий режим цих земель і створює ризики втрати власності. Обовʼязок берегти Громадяни України, народ, реалізують право власності за землю, водні та природні ресурси (ст. 13 Конституції України) і таке наше право реалізації кореспондується з обов’язком: не заподіювати шкоду природі (ст. 66 Конституції України). Держава, органи місцевого самоврядування, інші суб’єкти мають право на створення особливих об’єктів природи, які потребують захисту, невтручання, дослідження тощо. Для збалансованого існування цих особливих об’єктів та територій і поряд з ними земельних ділянок приватної власності слід їх розмежувати і надати особливим об’єктам природи охорону і захист. Законодавець чітко врегулював градацію земельних ділянок за категоріями, цільовим призначенням, врегулював виділення в натурі на місцевості земельних ділянок та розроблення відповідної документації, яка це підтверджує, внесення інформації про земельні ділянки до спеціально створеного Державного земельного кадастру. Відсутність розуміння про те, що території без вилучення, оголошені територіями природно-заповідного фонду, не будуть сформовані як земельні ділянки, а як режимоутворюючі об’єкти, будуть зареєстровані обмеження щодо користування такими територіями, породжує негаторні позови прокуратури до громадян і юридичних осіб про усунення перешкод у користуванні земельними ділянками з вимогою скасувати документи на землю, оскільки така земля «несподівано» лежить на території об’єкта природо-заповідного фонду. Земельне законодавство для земель природо-заповідного фонду є загальним. Спеціальним є Закон «Про природо-заповідний фонд України». Він визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об’єктів. Природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об’єктів, що перебувають під особливою охороною. Кадастрова природа У статті 19 Земельного кодексу визначено категорії земель, серед яких законодавець згадав і землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення. Відповідно до ст. 43 ЗК землі ПЗФ – це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду. До земель ПЗФ згідно зі ст. 44 ЗК включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва). Положення статей 45 та 46-1 ЗК про використання земель ПЗФ, іншого природоохоронного призначення відсилають до Закону «Про природо-заповідний фонд». А от положення законодавства про формування земельної ділянки в натурі на місцевості є загальним для усіх земельних ділянок усіх цільових призначень. Так, частина 1 ст. 79-1 ЗК визначає, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Земельні ж ділянки передані під ПЗФ не є об’єктами цивільних прав – і ті, на які об’єкти ПЗФ отримують права як постійні користувачі, і ті території, які залишаються без вилучення. Це режимоутворюючі об’єкти, у яких є спеціальна природоохоронна мета використання. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. До кадастру вносяться відомості про обмеження у використанні земель щодо зон територій та об’єктів ПЗФ, а також обмеження щодо території та об’єкти, зокрема інформацію про територію регіонального ландшафтного парку та його функціональні зони. Проекти для природи Закон «Про землеустрій» спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування. Призначенням землеустрою, крім іншого, є забезпечення встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів. Отже, інші нормативно-правові акти регулюють інші аспекти організації користування землями природо-заповідного фонду, що не стосуються їх охорони. Так, у статті 25 Закону одним із видів документації із землеустрою визначено проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій ПЗФ та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об’єктів. У статті 47 визначено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об’єктів розробляються, крім іншого, і з метою: збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб. У проектах землеустрою щодо організації і встановлення меж територій ПЗФ визначаються місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій, а також встановлюється режим використання та їх охорони. Такі проекти землеустрою розробляються на землях та земельних ділянках, що включаються до складу таких територій без вилучення у землевласників та землекористувачів. Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій ПЗФ та іншого природоохоронного призначення одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій. Відомості про межі територій, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об’єктів вносяться до Державного земельного кадастру. Важливо відмітити, що до прийняття Закону «Про землеустрій», питання визначення меж саме земель ПЗФ регулювалося Порядком розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, затвердженим постановою Кабміну від 25.08.2004 № 1094. Відтак законодавець своєю логікою передбачав наявність і встановлення таких меж об’єктів ПЗФ. Дороговказ без контролю Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів від 02.08.2022 № 281 затверджено Методичні рекомендації щодо розроблення положень про території та об'єкти ПЗФ. У таких положеннях крім іншого варто надавати інформацію про встановлення меж в натурі (на місцевості) території або об'єкта ПЗФ, державних інформаційних та охоронних знаків. З метою уникнення конфліктних ситуацій проекти положень рекомендується погоджувати із землекористувачами та землевласниками земельних ділянок, у межах яких розташовані території та об'єкти ПЗФ. Отже, існує певний порядок дій, дороговказ, що визначає формування земельних ділянок, встановлення меж ПЗФ в натурі, та не дає імперативних вказівок це здійснювати. Відповідно до ст. 7 Закону «Про природо-заповідний фонд України» межі територій та об’єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об’єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об’єктів ПЗФ. Отже, межі об’єкта повинні бути встановлені відповідно до законодавства України, а до їх встановлення – проекту створення територій та об’єктів ПЗФ. Законодавець врегулював усі періоди існування об’єкта ПЗФ, як до встановлення меж в натурі, так і після. Імперативна норма спеціального закону, яка зобов’язує реєструвати обмеження щодо об’єктів ПЗФ, покладається на органи влади, які беруть участь у створенні таких об’єктів. Проте відповідальності за невнесення таких даних до Державного земельного кадастру немає, тому реальним наслідком є передання таких територій після їх проголошення іншим суб’єктам, що є незаконним і тягне надалі судові спори. Такий порядок речей порушує принцип правової визначеності та спотворює реалізацію прав потенційних землевласників, призводить до втрати ними права власності на земельні ділянки. Процедура визначення меж в натурі на місцевості, розроблення технічної документації є дороговартісною, органи місцевого самоврядування, яким після реформи децентралізації ввірили розпорядження землями державної власності поза межами населених пунктів, часто активності в цих процесах не проявляють. Відтак об’єкт ПЗФ, який є загально національним надбанням, залишається без належного управління (охорони та регулювання). Крім того, часто саме громади, на яких лягає обов’язок дбати за дотримання законодавство, зокрема, щодо природно-заповідного фонду, є тими, хто приймає рішення про передання особливо цінних земель у приватну власність у супереч законодавчим заборонам. Під прицілом прокуратури Наслідки цього проявились у конкретних судових позовах прокуратури як до юридичних, так і до фізичних осіб із вимогою скасувати державну реєстрацію права їх права власності та повернути земельні ділянки в об’єкт ПЗФ. Щодо одного ландшафтного парку Київської області такі позови прокуратури, яка фактично здійснює захист прав не об’єкта ПЗФ, а органу місцевого самоврядування, як розпорядника державного майна, стали масовими. У справі № 371/453/17 Верховний Суд (постанова від 17.07.2020), посилаючись, на ч. 3 ст. 7 Закону «Про природо-заповідний фонд України» як на спеціальну норму, дійшов висновку, що згідно з даними проекту створення парку, Державного кадастру територій та об`єктів ПЗФ Міністерства екології та природних ресурсів, карти-схеми парку та схеми розташування, земельна ділянка, що надана у власність особі, розташована в адміністративних межах сільської ради, розташована на території регіонального ландшафтного парку. Доводи касаційної скарги про те, що парк як обʼєкт ПЗФ не створений, його межі в натурі не винесені, не заслуговують уваги та спростовані апеляційним судом. Інші судові справи тривають. Цікавим є той факт, що прокуратура одночасно зі зверненням до суду до фізичних і юридичних осіб про усунення перешкод у користуванні, звернулася до суду і до самого об’єкта ПЗФ з вимогою визначити межі об’єкта в натурі на місцевості. Відтак за відсутності чіткого виконання встановленого правового регулювання правовідносин землеустрою таке регулювання переходить в судову площину і боротьбу, якої б можна було уникнути. Автор публікації: Вікторія Варєнікова Вікторія Варєнікова член Ради Комітету НААУ з питань аграрного, земельного та довкілевого права Автор публікації: Софія Шутяк Софія Шутяк заступник голови Комітету НААУ з питань аграрного, земельного та довкілевого права Аби першим отримувати новини адвокатури, підпишіться на канал Національної асоціації адвокатів України у Telegram.
© 2025 Unba.org.ua Всі права захищені "Національна Асоціація Адвокатів України". Передрук та інше використання матеріалів, що розміщені на даному веб-сайті дозволяється за умови посилання на джерело. Інтернет-видання та засоби масової інформації можуть використовувати матеріали сайту, розміщувати відео з офіційного веб-сайту Національної Асоціації Адвокатів України на власних веб-сторінках, за умови гіперпосилання на офіційний веб-сайт Національної Асоціації Адвокатів України. Заборонено передрук та використання матеріалів, у яких міститься посилання на інші інтернет-видання та засоби масової інформації. Матеріали позначені міткою "Реклама", публікуються на правах реклами.

Межі заповідного фонду: між законом, кадастром і судами

Головна цитата