Про числівники в законодавстві та чергові гримаси законодавця

Ми звикли до того, що законодавчий акт є сукупністю статей, пронумерованих і розміщених у чіткому порядку від одиниці (наскрізна нумерація). Якщо до закону вносяться доповнення, то новим статтям у тілі закону надається номер попередньої статті з додатковою цифрою, наприклад: після статті 99 буде йти доповнена стаття 99-1, 99-2 тощо. За гарний тон править називати ці додаткові цифри латинськими числівниками: 1 – «прім», 2 – «біс», 3 – «тер». Три перших числівника відомі багато кому, а от як далі?

1 – prim / прім

2 – bis / біс

3 – ter / тер

4 – quater / квартер

5 – quinquies / квінкве

6 – sexies / секс

7 – septies / септем

8 – octies / окто

9 – nonies / новем

10 – decies / децем

11 – undecies / ундецім

12 – duodecies / дуодецім

13 – terdecies / тредецім

14 – quaterdecies / кваттуордецім

15 – quindecies / квіндецім

16 – sexdecies / седецім

17 – septdecies / септедецім

18 – octodecies / октодецім

19 – novodecies / новедецім…

Варто додати, що в законодавстві України прийнято починати додаткову нумерацію з одиниці (ст. 9 → ст. 9-1 → ст. 9-2), натомість міжнародні договори не використовують «prim» (ст. 9 → ст. 9 bis).

Навіщо такий вступ, може поцікавитися читач. Це досить очевидні правила законодавчої техніки, які не потребують окремого роз’яснення. Так, проте нещодавно виявилося, що українському законодавцю іноді не під силу дотримати навіть таких елементарних речей.

Відкрийте актуальну редакцію Кодексу адміністративного судочинства України[1] (далі – «КАСУ», або «Кодекс»). Придивіться до статті 183-6 і нижче. Спочатку йде стаття 183-7 «Особливості провадження у справах щодо гарантованого забезпечення потреб оборони», але потім – замість логічних 183-8, або 184 – ви знову бачите 183-7 «Особливості провадження у справах за адміністративними позовами з приводу затримання та видворення іноземців та осіб без громадянства»!

Дві статті з однаковим номером.

Розглянемо, чому так вийшло.

Стаття 183-7 «Особливості провадження у справах щодо гарантованого забезпечення потреб оборони» внесена до Кодексу Законом України № 1356-VIII від 12.05.2016 р. «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони»[2]. Стаття 183-7 «Особливості провадження у справах за адміністративними позовами з приводу затримання та видворення іноземців та осіб без громадянства» внесена до Кодексу Законом України № 1379-VIII від 19.05.2016 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення положень судового захисту іноземців та осіб без громадянства і врегулювання окремих питань, пов’язаних з протидією нелегальній міграції»[3].

Закон про закупівлі для потреб оборони був унесений як законопроект № 4288 від 22.03.2016 р. народними депутатами Іванчуком Андрієм Володимировичем та Вінником Іваном Юлійовичем[4]. Другий Закон, щодо судового захисту іноземців, значно довше проходив стадію обговорення – починаючи з 21.09.2015 р. (законопроект № 3159, унесений Кабінетом Міністрів України)[5].

Важливо проаналізувати, за якою хронологією розглядалися проекти, щоб визначити, які (і в якого саме суб’єкта законотворчого процесу) були нагоди, щоб не допустити прикрого нашарування.

Отже, 21.09.2015 р. проект № 3159 одержаний Верховною Радою. Він розглядається в комітетах до 22.03.2016 р., коли з’являється проект № 4288. До 12.05.2016 р. вони обидва перебувають у комітетах, при чому спільними для них є наступні:

–          Комітет ВРУ з питань європейської інтеграції

–          Комітет ВРУ з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності

–          Комітет ВРУ з питань бюджету

–          Комітет ВРУ з питань запобігання і протидії корупції а також два управління:

–          Головне науково-експертне управління

–          Головне юридичне управління.

Кожен з цих комітетів мав реальну нагоду в період з 22.03 по 12.05.2016 р. співставити положення двох проектів, що вносять зміни до КАСУ, і зробити очевидні зауваження на майбутнє.

Ми, втім, переконані, що такі питання входять до компетенції саме Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради. До слова, останнє надало досить критичні зауваження до обох проектів, і не в останню чергу це стосується положень обох статей 183-7 і 183-7.

Зокрема, в тому, що стосується визначення особливостей провадження у справах за адміністративними позовами з приводу затримання та видворення іноземців та осіб без громадянства (далі – «іноземці»), правова норма передбачила повноваження адміністративного суду вирішувати питання застосування до іноземців застави та взяття їх на поруки. Юридичне управління цілком слушно, на наш погляд, зауважило наступне:

назва запропонованої статті є вужчою за її зміст, оскільки в самій статті йдеться не лише про затримання та видворення іноземців, а й про значно ширші питання;
положення щодо внесення застави, покладення на осіб додаткових обов’язків не враховують вимог статті 22 Конституції України[6], яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звужувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод. Застава, як відомо, є запобіжним заходом у кримінальному провадженні[7] і може застосовуватися лише до підозрюваного, обвинуваченого;
запропоновані механізми навряд чи можна віднести до функції правосуддя, передбаченої статтею 124 Конституції України;
положення не враховують завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАСУ;
зміни не узгоджені зі статтею 50 КАСУ, якою передбачено лише декілька категорій справ, у яких індивідуальні особи можуть бути відповідачами, і серед них немає справи про затримання з метою ідентифікації[8].

Головне науково-експертне управління висловило свої зауваження:

у той час як затримання іноземців завжди передує їх примусовому видворенню, зі змісту статті можна зробити висновок, що спочатку приймається рішення про те, що іноземці підлягають примусовому видворенню, і лише після того ці особи затримуються;
зобов’язання повідомляти відповідний орган/підрозділ про місце тимчасового перебування кожні 72 години, надання гарантій від громадян або організацій, затримання відсутні у виключному переліку способів, якими може бути здійснено забезпечення адміністративного позову;
зі змісту статті випливає, що навіть за умови, що дії іноземця порушують законодавство про їх правовий статус, або якщо це необхідно для охорони здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України (частина перша статті 26 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»[9]), неможливо буде забезпечити їх видворення. Відтак, управління зауважило, що прийняття запропонованих змін створить загрозу національній безпеці України та передумови для порушення прав і законних інтересів громадян;
у статті зазначено, що адміністративні справи, передбачені нею, розглядаються судом невідкладно. У зв’язку з цим видається незрозумілим, яким чином планується поєднати розгляд справи «невідкладно» з необхідністю здійснити виклик осіб, які беруть участь у справі[10].

Проект № 4288 був прийнятий у першому читанні 19.04.2016 р. Висновок юридичного управління до другого читання був готовий у день прийняття Закону – 12.05.2016 р. Через п’ять днів він був підписаний Головою Верховної Ради та направлений на підпис Президенту.

Ще через два дні, 19.05.2016 р., був прийнятий проект № 3159. Очевидно, що проміжку часу з 12.05 по 19.05 не вистачило ні авторам законопроектів, ні співробітникам апарату, щоб вирахувати суперечність. Це дозволило б унести поправку хоча б «з голосу» і не доводити до ще однієї вельми недоречної ситуації. Однак, не сталося.

Проект № 3159 підписаний Головою Верховної Ради і направлений на підпис главі держави 01.06.2016 р. (вочевидь, без жодних текстологічних правок). В Адміністрації Президента теж нічого не помітили, і не ініціювали застосування права вето: 01.06 підписаний проект № 4288 (він став Законом про закупівлі для потреб оборони), а 16.06 підписаний проект № 3159 (Закон щодо судового захисту іноземців).

У такому порядку вони і внесені до Кодексу адміністративного судочинства.

Багато вже сказано і написано про низьку якість українського законодавства, яка безпосередньо пов’язана з його несталістю і надмірною кількістю законів про внесення змін. Нестабільне законодавство у будь-якому випадку не може забезпечувати правової визначеності та верховенства права, оскільки воно не буде передбачуваним (див., наприклад звіт Венеціанської комісії про верховенство права 2011 року[11]). Та коли ламаються першорядні правила законодавчої техніки, складається справді небезпечна ситуація. Як застосовувати ці правові норми, які регулюють абсолютно різні за змістом процесуальні відносини? Як посилатися на них у позовних заявах, запереченнях, судових рішеннях? Як уникнути плутанини в автоматизованих комп’ютерних системах?

На думку спадає лише конструкція на кшталт «стаття 183-7 в редакції Закону № 1356-VIII від 12.05.2016», «стаття 183-7 в редакції Закону № 1379-VIII від 19.05.2016»…

Що потрібно, або уникнути таких помилок на майбутнє? Вважаю, що було б доцільним запровадити в Апараті парламенту ведення «перспективної» бази законодавства, яка б моніторила стан законодавства з урахуванням усіх поданих законопроектів. У законодавчій роботі така база була б корисною, адже дозволяла б у режимі реального часу відслідковувати суперечності між законодавчими пропозиціями.

І найголовніше: як виправити проблему? Припустимо, суб’єкт законодавчої ініціативи дійде думки про таку необхідність. Який законопроект у цьому разі він має подати? Перший варіант: зміна номеру – «статтю 183-7 вважати статтею 183-8». Другий варіант: просте видалення статті з одночасним доповненням КАСУ іншою. І нарешті, можна визнати таким, що втратив чинність, пункт 3 частини 2 Закону від 19.05.2016 р. № 1379-VIII (яким внесені доповнення до КАСУ). Два останніх варіанти, як виглядає, кращі, оскільки дозволяють не тільки усунути «нашарування», але й удосконалити саму правову норму, врахувавши згадані вище зауваження управлінь Верховної Ради. Це тим більш важливо, зважаючи на дійсно істотні недоліки запровадженого механізму судового захисту іноземців та протидії нелегальній міграції.

Пропоную невідкладно розпочати пошук шляхів для внесення до законодавчого органу відповідного кейсу.

[1] Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. № 2747-IV (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2005, № 35-36, № 37, ст.446). Режим доступу в мережі Інтернет: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2747-15

[2] Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони: Закон України від 12.05.2016 р. № 1356-VIII (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2016, № 24, ст.488). Режим доступу в мережі Інтернет: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1356-19

[3] Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення положень судового захисту іноземців та осіб без громадянства і врегулювання окремих питань, пов’язаних з протидією нелегальній міграції: Закон України від 19.05.2016 р. № 1379-VIII (Голос України, № 112 від 17.06.2016). Режим доступу в мережі Інтернет: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1379-19

[4] Проект Закону про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони (№ 4288 від 22.03.2016). Режим доступу в мережі Інтернет: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=58487

[5] Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення положень судового захисту іноземців та осіб без громадянств та урегулювання окремих питань, пов'язаних з протидією нелегальній міграції (№ 3159 від 21.09.2015). Режим доступу в мережі Інтернет: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=56582

[6] Конституція України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 30, ст. 141). Режим доступу в мережі Інтернет: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80

[7] Див.: Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012 № 4651-VI (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2013, № 9-10, № 11-12, № 13, ст.88). – Ст. 182. Режим доступу в мережі Інтернет: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4651-17;
Про деякі питання порядку застосування запобіжних заходів під час досудового розслідування та судового провадження відповідно до Кримінального процесуального кодексу України: Лист Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 04.04.2013 р. № 511-550/0/4-13. – П. 16. Режим доступу в мережі Інтернет: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v0511740-13

[8] Зауваження Головного юридичного управління ВРУ до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення положень судового захисту іноземців та осіб без громадянства і врегулювання окремих питань, пов’язаних з протидією нелегальній міграції» (реєстраційний № 3159). Режим доступу в мережі Інтернет: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=56582

[9] Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства: Закон України від 22.09.2011 № 3773-VI (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2012, № 19-20, ст.179). Режим доступу в мережі Інтернет: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3773-17

[10] Висновок Головного науково-експертного управління ВРУ на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення положень судового захисту іноземців та осіб без громадянств та урегулювання окремих питань, пов’язаних з протидією нелегальній міграції». Режим доступу в мережі Інтернет: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=56582

[11] CDL-AD(2011)003rev. Report on the Rule of Law. Adopted by the Venice Commission at its 86th plenary session (Venice, 25-26 March 2011) on the basis of comments by Mr Pieter van Dijk, Ms Gret Haller, Mr Jeffrey Jowell, Mr Kaarlo Tuori. – 16 с.

ПРО АВТОРА:

Автор публікації: Дмитро Говор

Дмитро Говор

Адвокат